城管频遭抗法事件的个案调查

　　昨天下午，张女士盖了一半的西房敞露在雨中摄影/倪家宁城管频遭抗法事件的个案调查

　　7月14日本报报道了这样一条消息，因城管拆除自家14平方米的违法建房，中年妇女张丽君在大红门城管分队的走廊里喝下“敌敌畏”。而在同一天，本市还有两个城区也发生了不同程度的非暴力抗法事件。到底是何原因让一位母亲甘愿放弃自己的家庭用这种方式与法

律法规进行“对抗”呢？

　　7月21日，记者走进了张女士的家试图寻找其中的原因，但随着采访的进一步深入，记者发现在非暴力抗法的身后隐藏着违法者和执法者的双重无奈。由于信息渠道的不畅，违法者不知道该如何保护自己的利益，手续办理的繁琐让文化水平并不高的他们无所适从。而对于直接面对违法者的城管队员，法规的权威需要维护，而违法者生活中面对的实际困难也要解决，但社会并没有赋予城管执法之外解决问题的权力，“协调”二字成了城管奔走于各部门之间最常用的一个名词，强堵成了众多暴力与非暴力抗法的根结。如果多部门间能够通力合作，更多地从实际出发为存在困难的群众想办法，多疏少堵，抗法的事件也许就不会像今天这样层出不穷。

　　个案调查

　　冲动并非为对抗执法感谢城管救了我一命

　　7月14日，本报报道了一条消息：因城管拆除自家14平方米的违法建房，一名中年妇女在大红门城管分队的走廊里喝下“敌敌畏”。究竟是什么让这位有着一个22岁女儿的母亲，竟然选择舍弃整个家和自己宝贵的生命，做出如此令人心痛的举动？带着这样的疑惑，本报记者走进了张女士的家，跟她进行了一番面对面的交谈。

　　记者：您是在怎样的一种心境下喝下“敌敌畏”的？

　　张女士：事先我也没想到自己会喝。7月12日，因为家里的蚊子多，我就上街买了一瓶“敌敌畏”，回来时正好路过大红门城管分队。于是我就想进去找小陈（负责违章建房调解的城管队员）再说说房子的事。到了城管分队后，没有找到小陈。我当时也不知道怎么，一下子就坐在大厅的地上，想着家里漏雨的房子不能盖，要办手续却不知道该从何下手，一家三口又都没工作，一摊子事砸在头上，这日子可怎么过下去？我越想心越窄，当时真是感觉生活无望，于是就掏出药瓶喝了下去，只想着一了百了。

　　记者：城管救你时，你清醒吗？

　　张女士：我心里很清楚，看着他们把我抬出分队，打110、120一阵的忙活，可是我当时嘴被“敌敌畏”烧得根本说不出话来，但我当时心里并没有后悔。

　　记者：你知道自己房屋进行翻建要办理规划许可证吗？

　　张女士：知道，但是一直都没有办下来，我也就没有再问。我居住的东西这两间房，是1986年花钱买下的私房。我们搬进来的第二年，这两间房子就开始漏雨，西房尤其厉害。从1989年开始，区房管局每年都会给我们下达危房通知书，因为不是房管局的房，所以翻建全都要由我们自己负责，我想着这片的房子不定什么时候就得拆迁，就一直没有把这事放在心上，每到雨季，我就早早地听着天气预报，在床上铺上塑料布，接上盆凑合着过。

　　2001年，我曾为了翻建的问题到丰台区规划部门进行过翻建的申请，当时表格都已经填了，可最终还是没有办下来。我这房子是在1986年买的，当时根本没有产权证，所以申请就没有获得批准，没办法这事就搁在了一边，没再去动。

　　记者：那今年为什么终于动手将西房拆掉翻建了？

　　张女士：那房子实在是没法住了。今年4月底，房顶的漏洞越来越大，终于承受不住，房顶开始往下塌。5月23日，我又接到房管所的危险自住房通知书，通知书限定我们在5月以前将西房先修缮或从里面腾空，停止使用。为了一家人的安全，6月1日，我只得在没有规划许可证的情况下开始翻建。刚开始我只准备把房顶给重新盖一下，但是拆完房顶才发现，我们这房子是土坯房，房顶一掀，房子整个也得翻新，要不根本就没用。于是我们开始在原有的地基上垒砖翻建。

　　记者：停下来的原因是什么？

　　张女士：开工后的第二天，大红门城管分队的队员就来到了我家，说接到群众举报，我家在没有规划许可证的情况下就开工翻建，这房子已经属于违法建设，要我们立刻停工。我当时一听，心里的委屈都不知道向哪儿去说。

　　我现在真不知道应该怎么办了，房子实在不能再住人了，自己原地重建还要办手续，没有房产证，这规划许可证就办不到手，只要盖了城管还要来执法。我真不知道该怎样才能在不违反法规规定的情况下把这房子给重新盖起来。

　　以前我丈夫住西房，我带着帮别人照看的孩子还有女儿住东房，现在房子拆了，我也没法给人带小孩了，一月500元的收入没了。现在只能是我和女儿睡床上，我丈夫每天打地铺。所以我一时想不开，才做出了前面的举动。

　　记者：现在想想是不是还有更好的解决办法？

　　张女士：现在想想挺后怕的，万一没救过来，我女儿怎么办？她以后要是也碰上这样的坎儿会不会也学我这样？我那生重病的父亲谁来照顾？说实话，我真是没想用这种方式来威胁城管，就是一时冲动，什么也没想就那么做了，造成不好的影响，我觉得挺难受的。其实事后我挺感激城管的，毕竟他们救了我一命。

　　记者调查

　　房屋重建需要办多少手续

　　张女士究竟能不能把房屋重建所需要的手续办下来呢？记者随后跟随张女士丈夫王先生一起到了北京市规划委员会丰台分局。王先生将自家情况向工作人员作了一个简要的介绍，工作人员先是告诉王先生，没有房产证就不能办理手续。在记者的追问下，工作人员又告诉王先生，他可以到房子所在地的房管所开具一张证明，然后到房管局盖章，再连同其他证明材料一起交到分局，如果手续全部符合规定，在20个工作日之内，规委就可以下发规划许可证。同时给了王先生《建设项目规划许可及其他事项申请表》和《建设工程规划许可证（城镇居民建房）办理手续》各一份。

　　记者看到，按照要求，张女士必须办全以下手续：填写完整并加盖个人印章的《建设项目规划许可及其他事项申请表》一份；由市、区房屋和土地资源管理部门权属科出具的证明一份；建房所在地街道办事处证明；按比例绘制的房屋平面图3份及家庭成员常住户口证明。只有拿到了这所有的申报材料，张女士才能向市规划委员会丰台分局提起申请，规划局受理申请之后将进行勘察、审核，并承诺将在20个工作日之内给出审批结果。

　　房管所和街道办事处能否为张女士开具证明呢？7月22日，记者分别采访了西罗园房管所和大红门街道办事处。

　　西罗园房管所的寇先生告诉记者，张女士这房子属于二次买卖，因为没有房产证，房管所只能给她开具一个证明，证实她这房子属于危房，可以进行修建。如果想开具证明证实这两间房屋确实是张女士所有，张女士必须带上买房协议，同时房管所还需向建委提交报告，请示是否能开具此证明。另外由于房管所目前正在进行改制，将被归入建委，所里公章已被收回，即使房管所能给张女士开具证明，还得先将公章领回。

　　大红门街道办事处负责人的答复则是，张女士应先到其所在辖区的居委会开具证明，然后到街道办事处盖章。张女士家所在辖区苗圃东里居委会负责人告诉记者，居委会开具的证明只能是：“据张本人口述，大红门西后街75号东西两间房为张所有……”

　　截至记者发稿，张女士能否办全所有手续尚为未知数，即使能办下手续，需要多长时间同样也是未知数。对于张女士一家人什么时候能住进新翻建的房子，也还不好说。

　　城管说法

　　执法经常陷入两难境地

　　记者就此事对大红门城管分队的田队长进行了采访，田队长表示张女士家的情况，他们在执法时已经了解到，家里房子盖不起来，确实存在困难。但依据《北京市禁止违法建设若干规定》第五条“在本市行政区域内新建、改建、扩建、翻建建筑物、构筑物和其他工程设施，必须持有关批准文件向市或区、县城市规划行政主管部门提出申请，领取规划许可证件”，作为法律法规的执行者，城管不得不让张女士停止其翻建的行为。如果城管体恤张女士家中的困难，必然会不依法办事，举报人就会反告城管不作为，城管的执法就陷入了两难的境地。

　　其实，虽然像张女士喝“敌敌畏”这样的事情，城管分队还是第一次遇到，但是田队长坦言，城管在执法中遇到的各类暴力和非暴力抗法事件层出不穷。“我们每天面对的是社会最底层的居民，有的生活困难，有的身有残疾，只能靠做些小生意维持生计，但这种小生意多是无照经营，我们每每碰到这样的执法情况，都很为难。一边是法规的严肃和权威性，一边是老百姓生活的实际困难。如果有更多的部门参与进来，帮助城管一起先疏后堵，执法的被动状态就会得到一定的缓解。”田队长表示。

　　与前几年暴力抗法不同，最近本市接连发生非暴力抗法的事件，将孩子遗弃在城管队，将罚款撕毁，甚至用脱衣服作为阻碍城管执法的一种手段。一位常年在执法一线工作的老城管队员谈了自己的想法：分析抗法产生的原因，归根到底是因为法律所规定的内容和违法者的自身利益发生了冲突，违法者为了保护自己的利益，而逃避法律的实施。因为违法者多为弱势群体，周围群众一般都会投以同情的目光，不会对其进行制止和纠正，给执法也带来了一定的困难。面对问题，该怎样去解决？首先，提高执法人的素质水平和服务意识；其次，城管部门也希望法律法规能够进一步健全，城管执法没有自己的《城管法》，执行的全部是从其他职能部门迁转或划拨过来的法规，遇到问题时，多个部门之间不能配合，同样会给执法带来困难。

　　专家观点

　　与其“围堵”不如“疏导”

　　曾调研过城管工作的北京市高级人民法院刑一庭刘京华副庭长说，城市游贩摆摊屡禁不止，暴力抗法殴打致伤案件、非暴力拒不履行行政处罚义务事件频繁发生，这些矛盾冲突背后隐藏着社会的、经济的和法律的原因。

　　执法存在不规范行为

　　城管在执法过程中存在不文明、不规范，甚至违法行为也是造成矛盾的原因之一。首先，城管部门处在年轻的磨合期，面对大量违反城管法规的行为，个别执法人员素质不高，存在执法态度不文明等问题。

　　其次，执法时主要采用剥夺生产资料的方式强制停止经营，执法方式单一。个体劳动者经营主体资格、地点、时间，有经营权程序性瑕疵问题，可限期改正或补办手续解决，没有达到必须剥夺所有权合法的生产资料的严重程度。“查抄”的负面效果波及面广，影响市民日常生活，市民就近购物的市场需求，是难以遏制的。

　　再次，当场处罚、执行的商品、工具一般超过50元，“查抄”折算为罚款，实质是“责令停产停业”的处罚，依法不能适用简易程序当场处罚、执行。没有根据行政处罚法，告知和保障当事人的陈述、申辩、听政、复议和提起行政诉讼等权利，普遍存在违法扩大适用简易程序的倾向；同时违反应当适用一般程序和听证程序后处罚的规定，超越了法律规定的权限，在程序上违法。在实体上，这些“非法经营的商品、工具”，是个体劳动者全家赖以生存的所有权合法的生产资料，社会弱势群体难以承受被处罚结果，容易导致激化矛盾。

　　对城管执法的三点建议

　　针对提高城管综合治理和文明执法水平，刘京华还提出了三点对策建议：第一，遵循市场经济规律，向社会弱势群体倾斜，将游贩引入固定市场，降低摊位价格，前期可减交、缓交、亏损免交摊位费；学习武汉市折价收购游贩的三轮车、摩的等生产资料，支援贫困农村；给予补偿费，作为改行启动资金。

　　第二，游贩是市场选择的结果，允许在小区、胡同、大院内不妨害市容之处设固定摊位，基层组织与固定摊贩签订协议，监督保障斤两准确，物美价廉，便民利民，利用高于早市、低于一般市场的价格优势，将游贩挤走。

　　第三，采取“禁止”和“围堵”的强制方法，不如顺应市场经济规律，采取“限制”和“疏导”的人文方法效果好。尽量避免使用当场处罚、执行或“查抄”个体劳动者生产资料的强制方法，根据行政处罚法第八条规定，可以依法作出“警告；罚款；没收违法所得；责令停产停业；暂扣或者吊销许可证、执照；法律、行政法规规定的其他行政处罚”。

　　2005年7月18日，崇文城管大队联合公安、交通等部门集中整治前门月亮弯拉客、宰客的黑三轮、黑摩的时，一辆黑摩的在载客运营之中被执法人员当场查处。摩的司机先是拒绝城管队员检查其证件，然后一屁股坐在马路中央破口大骂，阻挠执法人员的工作，最后竟在毫无征兆的情况下开始迅速脱去自己身上的衣物，

　　2005年7月13日，在西城城管大队展览路一队，某无照商贩听说城管部门要对其进行50元的行政处罚时，该人掏出身上的人民币纸币撕成碎片。

　　2005年7月8日，和平里分队到东城和朝阳的交界处北河沿进行执法，一非法摊商夫妻俩抱着2岁大的孩子对城管队员破口大骂。7月11日，这名摊贩来到分队将孩子放到办公室就失去了踪影。孩子在队里一呆就是三天。

　　2005年7月6日，安贞城管分队在责令安贞里一区一家东北虎餐厅停止户外违法经营时遭到该店3名伙计殴打。

　　2004年5月30日，东城区一位城管队员在查获无照兜售时被掰断手指。

　　2004年5月21日，西城区一个城管队员在执法时，被小商贩连扎三刀，致其左手手指、无名指被刺穿，三根神经断裂。

　　2004年4月13日，朝阳城管大队200余名执法人员对国贸立交桥周边地区的无照经营行为进行整治。在行动结束，几名城管队员留下清理现场时，被抓获的当事人的亲属等二三十人，拦截执法车辆，并手持砖头、棍棒、尖刀等围殴城管队员。一名城管队员被商贩用砖头猛击头部，事后头部被缝合7针；一名城管队员大拇指被打成粉碎性骨折；两名女队员的手部也被抓伤。

　　2003年12月27日，故宫后门发生一起暴力抗法事件，近百名无照商贩将前来执法的10名城管队员围住并拳脚相加，造成4名城管队员受伤。

　　2003年12月17日，在宣武区北纬路东口，一名非法占道经营的无照商贩，在被城管查处时，先是躺在执法车下阻挠执法，后又抡起醋瓶子砸向自己的脑袋。

　　2003年6月2日，潘家园城管分队队员在对两名无照贩卖西红柿的妇女的物品准备先行登记保存的时候，一男子突然手持菜刀对城管队员一阵乱砍，造成一城管队员脖子险些断掉，颈部伤口一共缝了30针，另一队员手臂受伤。

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　　作者：王薇侯