关于四川省2004年度省级预算执行和其他财政收支的审计工作报告

　　四川省审计厅厅长李高伟

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员:

　　我受省人民政府委托,向省人大常委会报告2004年度省级预算执行和其他财政收支的审计情况,请予审议。

　　根据《中华人民共和国审计法》和《四川省财政收支审计条例》的规定,审计厅对2004年度省级预算执行和其他财政收支进行了审计。按照党的十六大、十六届三中、四中全会精神和省政府对经济与社会发展的部署,今年的审计紧紧围绕推进依法行政、完善财政改革、维护群众利益、促进提高财政资金使用效益开展工作,主要审计了省财政厅具体组织省级预算执行情况,省地税局直属征收分局(以下简称省地税分局)税收征管情况,省经委、交通厅等13个部门的预算执行情况,国土、退耕还林等专项资金管理使用情况,市县检察机关管理罚没、暂扣款物情况,以及泸州、自贡等4市财政决算情况等。

　　2004年,我省财政经济工作以落实科学发展观为指导,努力服从、服务于全省改革发展稳定的大局,财政工作取得了显著成绩。财政收入圆满完成了预算任务且在连续几年高位增长的基础上,增幅创9年来的新高;财政支出保障了省委、省政府一系列重大方针政策的贯彻落实,保证了政府的公共支出需要,支持了各项经济社会事业的发展;财政改革力度进一步加大,省级部门综合预算、国库集中收付、收支两条线管理、政府采购等项改革取得新的进展,且正在向市县全面推进;省级各部门依法理财观念不断增强,预算和财务管理水平不断提高。从总体看,2004年度省级预算执行情况是好的。同时,审计也发现仍存在一些应予纠正和改进的问题。

　　一、省级预算管理中存在的主要问题

　　(一)省财政厅在具体组织预算执行中存在的主要问题

　　1、项目库管理制度执行不力且有待完善。按照《四川省省本级项目支出预算管理办法》要求,省级项目支出预算实行项目库办法进行管理,财政厅及省级其他部门均应建立项目库,作为项目预算安排的依据。但审计发现,至2004年,财政厅和有关部门未建立统一完整的项目库,且普遍反映该制度缺乏操作性,难执行到位。财政厅应进行专题调研,结合省级项目的实际情况,按照严格规范、易于操作的要求,完善项目库管理办法,推进项目支出预算的规范管理。

　　2、结转项目资金结余管理使用不够严格。2004年,财政厅在对上年结转、且已执行完毕的5个项目结余资金3816万元调剂安排使用中,缺乏规范的管理办法,不利于避免随意性问题发生。财政厅应及时研究完善相关管理制度,进一步严格规范分配行为。

　　3、转移支付基础工作有待加强。2004年,财政厅在计算市州、县(市、区,以下均简称县)标准财力时,由于个别项目数据选取不当,造成计算结果不够准确,一定程度上影响了一般性转移支付资金在市州间和县与县之间分配的准确性。财政厅应进一步强化一般性转移支付的基础工作,做到科学、规范、准确、合理。

　　4、财政监管工作有待进一步加强。按财政厅计算确定的数额,2004年绵阳、宜宾两市所属县应得的转移支付由市级配套安排13908万元,两市实际配套7812万元,仅为56.2%;在分配农村税费改革转移支付中,也要求乐山、达州等10个市市本级配套安排5700万元,实际只配套2138万元,仅为37.5%。致使有关县应得的转移支付未全部落实到位。财政厅应加强对市州转移支付落实情况的监管,采取措施督促市级配套资金落实到位。

　　2004年,省土地统征整理事务中心收到财政厅转拨国土资源部下拨的前期工作经费、业主管理费、项目工程施工费等共计14734万元,至年底结存资金达11770万元,形成大量资金滞留。财政厅应加强对项目实施进度的监管,按国库集中支付的要求,规范国土项目资金的拨付管理。

　　(二)省地税分局在税收征管中存在的主要问题

　　1、对个别企业税收减免审查不严,少征所得税327万元。2004年,四川青衣江电力公司、省国际展览中心和四川非亚实业公司申请减免企业所得税,省地税分局在核批过程中审查把关不严,造成少征了这3户企业应缴所得税327万元。

　　2、漏计欠税6320万元。2004年底,川航股份公司、四川恒宾房地产开发公司等企业已申报欠税6320万元,省地税分局未在税收会计报表中反映。

　　3、重点税源的监管和缓征到期税款的征收有待加强。主要是对部分重点纳税户的税源情况掌握不够准确,造成应征税款未及时征收入库。如2004年四川新华发行集团公司、省投资集团公司等重点纳税户,尚有已计提的企业所得税、房产税等3277万元未及时征收入库。同时,还存在对个别企业已超过缓征期限的税款未及时征收的现象,影响了当年税收收入。

　　二、部分省级部门预算执行和财务管理中存在的主要问题

　　审计省经委、卫生厅、交通厅、商务厅、外办、计生委、总工会、团委、妇联、机关事业单位社保基金管理中心(以下简称机保中心)、农机局、中医药局、宗教局等部门及部分下属单位,发现的主要问题是:

　　(一)决算反映不够真实、完整。主要是部分单位收支核算不合规,影响了决算的真实、完整性。有8个部门、10个下属单位将收入及部分结余放在往来或工会账核算,少计收入、结余3232万元;有5个部门、4个下属单位虚列支出、以拨作支、转移资金806万元,导致决算反映不实。如计生委及4个下属单位将收入1167万元、卫生厅及3个下属单位将收入1517万元记入往来或工会账核算;团省委将房租收入及其滚存结余117.7万元放在暂存中列收列支;宗教局以拨作支向其教育培训中心划转培训费等44.4万元;商务厅将外事经办人员公务借款14.98万元列报为经费支出。

　　(二)二次预算管理、分配不够规范。

　　项目审批把关不严。如省经委2003—2004年所安排资金的项目中,有72个项目资料不齐全,主要是无可研报告和有关审查资料等。经抽查眉山、遂宁两市经委,此类问题更为突出。这两年由两市经委推荐并由省安排技改资金的30个项目中,有10个项目无任何申报审查材料。

　　无预算、超范围分配项目资金。2004年,省交通厅无预算安排项目支出4500万元,将养路费等基金安排给学会、工会等作经费补助259万元、将交通建设附加安排给省公路技校作征地费540万元,并在项目前期工作经费尚有较多结余的情况下当年又安排800万元。省经委给14个计划外技改项目安排贴息资金800万元、给20个无金融贷款的技改项目安排贴息资金1480万元。

　　延伸抽查还发现,2004年,眉山市经委将省安排给一企业的“破产企业职工安置费”100万元,挪用于修建该委办公楼。该委还与企业签订协议,收取该委办公室、会议室冠名费97万元。遂宁市经委向4户获得省拨专款补助的企业收回资金45万元,用作了机关经费。

　　(三)收入未足额入库或缴存财政专户37780万元。有6个部门、单位存在此问题。如省交通厅2004年末尚余养路费、客附费、货附费计36741万元未及时缴入国库。省疾控中心、生殖卫生学院、对外贸易学校等单位未足额将预算外收入411万元缴存财政专户。

　　(四)挤占挪用专项资金13535万元。有5个部门、5个下属单位存在此问题。如农机局2001—2002年间,将农机专项资金398万元,转移拨至原下属的吉峰农业工程公司存放。2003年,省农机鉴定站将专项鉴定试验费11.2万元划给集体性质的川鉴农机技术服务中心,使国家资金转移变成了小集体收入。省妇联少儿基金会以往年度将少儿基金91.5万元借贷给市县妇联自办实体等,至今未收回。中医药局将人才、干部培训资金45万元用于购车、机关装修等。省高速公路建设开发总公司2004年将交通建设资金12725万元借给高路房地产公司等3户企业和用于自购办公楼。

　　(五)内部制约监督不力。主要是一些单位内控制度不健全,财务管理基础薄弱,导致违规和管理不规范问题时有发生。

　　未按规定清理撤并银行账户。交通厅至2004年末,仍有13个银行账户未按财政厅上年批复要求清理销户。农机局2002年全省专项清理时,未如实上报和撤销原以“省农用油料储调中心”名义另开的账户,至2004年末在该户仍存放有资金1001万元。

　　私存私放公款,乱发奖金补贴。只有12名工作人员的省机保中心,严重违反财经纪律,截留养老保险金和单位其他收入372万元私设“小金库”,除用作其他支出254.5万元外,从2002年2月至2004年6月间,以各种名目发给职工113万元,其中3位负责人人均分得12.7万元。该中心2004年不顾省委、省政府三令五申,在执行省“两项政策”之外,至当年6月的半年间,又用私存私放的公款人均发钱15065元。该中心主要负责人已涉嫌经济犯罪。农机局科教处2002年将50万元科技示范资金,由省推广站先拨到3个县区农机局再转回,存于机关账外用于自身经费支出。省经委一些处、室2004年将部分零星收入合计79万元私存于账外开支。此外,个别单位还存在以会议、培训费名义列报支出而将资金改作它用,以及大额支付现金等问题。

　　违规经营、收取费用。原省结核病防治所在无药品经营权的情况下,2000年8月与一公司签订联营协议,违规自主经营结核病类药品,收支均在账外核算,至2005年4月获得不当收益147万元。省外事服务中心2002—2004年间,未取得许可证而从事境外就业中介服务,并收取管理费404.9万元。省总工会发行内部刊物《四川工运》收取加印工本费,至审计时尚有余额42.6万元。

　　另外,今年上半年审计厅还根据省委、省政府指示,对省级机关359个单位自报的房产、地产和对外投资情况进行了审计核实,结果净核增房产面积29.6万平方米、地产面积81.4万平方米、对外投资10290万元,净核减三项资产所对应的债务38123万元。同时发现,在国有资产的管理上存在亟待改进和处理的问题:一是大量资产未办产权证明。共有72万平方米的房屋未办房产证、58万平方米的土地未办理土地使用证;二是擅自改变机关资产的特定用途。有50多个单位将36万平方米的办公房用于出租、出借,且基本上未按规定履行报批手续;三是对外投资管理不规范。有的长期不作清理,因管理不善而造成了较大损失;四是机关办公用房配置不均衡。有的单位靠租房办公,有的单位却剩余大量办公房用于出租、出借。这次审计核实,从总体上摸清了机关单位的资产家底,为下一步机关国有资产管理体制改革奠定了基础。

　　三、专项审计和审计调查情况及发现的主要问题

　　(一)国土专项资金审计

　　组织审计16个市州本级及80个县2002—2003年国土专项资金征管用情况,汇总结果表明,各地积极贯彻省委、省政府关于土地资源向土地资本转变的战略决策,整顿土地市场秩序、加强土地经营与管理、促进资源充分利用的工作取得了明显成效,将国土收益纳入财政预算和专户管理的工作亦有明显进步。但仍存在一些违规和管理不规范问题。

　　挤占挪用国土专项资金41289万元。各地普遍存在此问题,其中挪用于弥补国土资源部门行政经费10511万元、修建办公楼3916万元、购买汽车229.7万元、发放奖金补助695万元,用于平衡地方预算2750万元,用于非土地开发项目23187万元。如眉山市国土资源局除用土地出让金弥补机关经费276万元外,还挪用727万元修建办公楼。

　　国土专项资金征收、管理未严格执行国家规定。有9个市为招商引资,违规减免土地出让金及新增建设用地有偿使用费等24304万元;另有15个市州存在用地单位拖欠土地出让金及有关费用但已使用土地的问题,有16个市州存在未足额将土地出让金纳入预算或专户管理的问题。乐山市所属4个县2002—2003年间减免土地出让金5908万元。成都市本级用地单位累计欠交土地出让金及征地款52900万元。内江市及所属各县未实行收支两条线管理的土地出让金达77059万元。

　　个别国土资源部门还存在违规收费、公款私存私放等问题。如达县、宣汉、开江三县无依据收费共1544万元。天全县国土资源局从2000年起将企业上缴的土地出让金等收入不入账而以个人名义存入储蓄所,私存私放公款219万元,从中用于发放奖金115万元。

　　(二)二期农村电网建设与改造项目审计组织各地审计全省二期农村电网建设与改造项目,汇总结果表明,前两年对一期项目的审计,促进了二期工程从资金使用、到项目实施的管理;“农电体制改革”和“同网同价”工作已取得明显进展。但仍存在一些违规和管理不规范问题,主要反映在:

　　工程决算不实17631万元。主要是一些单位虚增工程造价。如广元市地电二县一区工程送审金额8825万元,经审计核减多计工程造价及各项费用2189万元,审减率达24.8%。

　　挤占、挪用农网建设资金998万元。主要是少数地方将行政性费用计入农网工程投资;将生产经营费用和委托中介费用计入工程成本;将城网投资挤入农网投资等。

　　项目设计、施工、监理、材料招投标不规范,以及不按实际发生列支设计、监理费等6886万元。如巴中电业局工程建设和材料采购6328万元,均未按规定招投标,因管理上的漏洞而出现了经济犯罪问题,有关人员受到了法律制裁。

　　工程核算和管理不规范10531万元。主要是建设资金未专户存储,贷款利息分摊不合规,废旧物资处理收入未冲减建设成本,以及投资超概算等。

　　(三)市县检察机关罚没、暂扣款物管理情况审计

　　组织市、县审计机关审计同级检察院2003年度管理罚没、暂扣款物情况,汇总结果表明,各级检察机关在落实财政改革措施,规范收支行为,促进依法理财等方面做了大量工作,财务管理不断加强。但审计也查出一些违规和管理不规范的问题,主要有:

　　罚没款未及时、足额缴入国库。主要是少数检察院未严格执行罚没款应全部收缴入国库的规定,将罚没款滞留于单位账户,有的被截留、坐支。如泸州市检察院系统将罚没款175.5万元未及时缴入国库。蓬溪县检察院将罚没款34.5万元转作了单位预算外收入。

　　违规处置暂扣款物。主要是少数检察院对应退当事人的暂扣款物未及时退还,有的被侵占、挪用,有的将尚未定性的暂扣款提前作罚没收入解缴入库。如绵阳市部分县区检察院将应退当事人的暂扣款计161.7万元长期挂在账上未退还。仪陇县检察院将2003年扣押款40.4万元直接作了机关费用支出。

　　违规使用票据。主要是少数检察院违反票据管理规定,在收缴一些款项时,使用非财政部门统一监制的票据,导致部分收入脱离监督。如宜宾市检察院系统使用白条和非专用收据收取罚没、暂扣款124.9万元。三台县检察院长期使用自制票据收取暂扣、赞助费,且票据领用缴销无登记,票据存根全部自行销毁。

　　违规收费、借款的情况依然存在。主要是少数检察院无依据向有关单位收取办案赞助费、咨询费、共建费及违规向企事业单位借款等。如遂宁市检察院违规收取鉴定费31.9万元。阆中市检察院2000年建办公楼,向市电力公司借款100万元,公司在农行如数贷款转借给该院,至2003年底公司已为其支付利息26万元。

　　财务制度不健全,监管存在漏洞。主要是个别检察院收入不纳入财务统一核算,账外设账、公款私存。如凉山州检察院反贪局1993—2003年间,在单位财务账之外,以科室及“范曾”、“范谭路”化名等开设5个账户、存折,大量存取追缴款、暂扣款和赞助款等,其中700多万元已用于弥补州检察院和自身的经费开支。以上账户和存折的大部分收支多年均无完整记录,相当部分支出无原始凭据。

　　(四)退耕还林工程资金的审计调查组织有关地方审计机关,审计调查22个退耕还林工程县1999—2003年项目实施和资金管理使用与效益的情况,结果表明,通过各地努力,这一利国利民工程已初见成效。项目县的生态环境正得到改善,农村产业结构调整、农业经济发展和农民收入已得到提高。但也发现个别地方存在弄虚作假、专项资金被挤占挪用等问题。如长宁县林业局不如实上报实有荒山情况,采取虚编造林农户花名册、虚报荒山造林10508亩的方式套取省拨专项资金,共从12个乡镇林业站打白条领回荒山造林补助52.5万元,未入财务账而直接投给了一公司使用。乐山市沙湾区林业局虚列退耕还林等专项支出146万元,部分已被用于弥补机关经费及请客送礼,此外,还将退耕还林资金62万元挪用于接待、奖金等支出。

　　对退耕还林工程资金效益情况的审计调查,还发现有2个县未按时完成荒山造林任务40235亩;有5个县因退耕还林项目选择失败,造成损失41万元;有2个县随意扩大范围盲目退耕32131亩,未给退耕户兑现钱粮,给退耕户带来生产生活困难。此外,一些地方配套荒山造林任务与实际可能不符;因生态林生长周期长,国家补助年限相对较短,给退耕农户将来生产生活造成困难,个别地方已出现复耕现象。

　　(五)51个县本级财力状况的审计调查组织对21个市州所辖51个县2003年本级财力状况的审计调查,结果表明,县域经济的发展和财政改革的深入,促进了县级财力状况的逐步好转。但由于区域经济发展不平衡,结构性矛盾突出,县级财政管理和运行还存在一些不容忽视的问题。

　　财政收支和平衡情况不够真实。一是人为调节收入规模。有8个县为保当年目标,以借款缴税、空转垫税、预征税款等方式,虚增收入6498万元,占其当年一般预算收入的10.7%;另有38个县在当年任务可完成的情况下,则以滞留、缓征税款和收入体外循环等方式少反映收入43492万元,占其当年一般预算收入的23.7%。二是虚列支出和支出挂账。有14个财力有余的县,当年虚列支出23061万元,并将部分资金转移到其他账户存放;有16个财力不足的县,则将当年已实现的预算支出20784万元作挂账处理,以不留或减少赤字。

　　财政运行对上级依赖程度高,自身保障水平低。51个县自行组织的一般预算收入仅占可用财力的38%,主要靠上级转移支付维持正常运转,机关经费保障水平低、社会保障配套资金不足、教科农投入欠账较多等。至2003年底,有18个县欠拨医疗、养老等社会保障性资金共14428万元,有38个县“普九”欠账达95421万元。

　　政府债务重,还债压力大。据不完全统计,至2003年51个县财政、交通、城建、国土、教育、开发区等形成的县级政府性债务达1908340万元,平均每县37418万元,为当年平均可用财力的3.4倍。一些地方老债未减又超过财政承受能力新举债搞建设,加剧了财政运行潜在的风险。

　　四、4市财政决算审计发现的主要问题

　　审计泸州、自贡、乐山、资阳4市本级2003年度财政决算,结果表明,4市在加快区域发展、确保财政收入稳定增长的同时,积极推进财政改革,调整和优化支出结构,促进了经济和社会事业的发展。但在财政收支管理上还存在一些问题,主要是:

　　部分预算收入未纳入预算管理30200万元。4市均存在此问题,包括国有资产产权转让收益8723万元、出租车经营权有偿使用费13450万元、部分单位的罚没收入和行政性收费8027万元,未纳入预算管理,大部分已被直接安排作支出。

　　挤占挪用专项资金9728万元。有3个市将省对县的专项转移支付资金计2984万元用于平衡市级预算缺口;4个市的一些部门将专项资金计6744万元安排作其他支出。

　　截留省级财政收入955万元。4市本级及部分县均存在此问题,主要是人为改变入库税种截留省级收入、专项收入征收后不划或少划省级收入等问题。如4市将部分金融营业税以一般营业税入库,就从中截留了省级收入407万元。

　　支出挂账累计25247万元,导致决算未能客观反映收支平衡情况。有3个市存在此问题。其原因,主要是对历史遗留问题无力消化,当年支出超过可用财力可能,以及追求当年决算编报平衡所致。

　　税收征管工作有待进一步规范。主要是一些单位违规设立过渡账户,滞留当年应入库税款;未按国家要求停止执行地方自行出台的税收优惠政策;个别项目税费应征未征;稽查收入违规“上查下收”获取经费补助等。

　　此外,审计厅结合上述4市财政决算审计及对巴中市交通局的审计,对省拨养路费等交通专项资金使用情况进行了审计调查。结果发现,省拨交通专项资金被挤占挪用问题比较普遍且突出。2001—2003年,省交通厅累计安排给这5市交通专项资金95844万元。除正常支出外,5市交通局就挤占、挪用了16629万元,占省拨专款的17.4%。分别用于弥补行政经费和发放资金福利等6039万元、修建和装修办公楼5855万元、支付“摊派”和“赞助”等1419万元、其他违规支出3316万元。泸州市交通局2003年因其挪用交通专项资金1700万元修建综合办公楼受到市纪委查处,2004年又挪用养路费等319万元装修办公大楼。此类问题的存在,既有资金分配管理体制和部门财经纪律意识不强等因素,也有地方财政对交通部门正常经费安排本身就不足的原因。

　　对上述审计所发现的问题,审计厅及各地审计机关已依法作出处理,有关单位已经或正在进行纠正;对制度不完善、管理不规范的问题,有关部门积极采纳审计机关的建议,正在建章立制,完善内部管理;对涉嫌经济犯罪或严重违纪的案件线索,已按有关规定分别移送司法、纪检监察机关或有关部门立案查处。审计查出问题的全面整改情况,省政府将在今年底前向省人大常委会作出专题报告。

　　针对本年度省级预算执行和其他财政收支审计发现的问题,为不断加强财政管理,提高资金使用效益,特提出以下意见:

　　(一)严格预算管理,增强预算约束力。随着财政改革的推进,省级财政分配和部门理财行为的规范已取得明显效果。但仍存在部门预算统筹力度不够、内容不够完整准确等问题。省级各部门要增强预算观念,加大财政资金统筹安排力度;提高预算编制与批复的质量,严格按预算组织财政、财务收支;加强对部门预算执行的监管,不断增强预算的约束力。

　　(二)强化专项资金分配与使用的管理监督,促进提高资金使用效益。随着经济发展和转移支付力度的加大,财政专项资金投入不断增加。当前,在专项资金管理使用上还存在较多需要规范的问题。如项目资金分配程序与资金管理使用的制约机制不健全,部分资金被挤占挪用,以及项目实施监管不力,资金使用效益不高等。有关部门应从完善运行机制入手,规范资金分配行为,健全资金管理制度,加强项目跟踪监督,确保资金使用效益。

　　(三)加强对重点非税收入的征收管理,杜绝财政资金体外循环。由于部分非税收入不属经常性收入,地方担心由此垫高的收入基数不稳定等多方面的原因,各地普遍未对国土出让收益、国有资产转让收入、出租车经营权有偿使用费等重点非税收入逐额收缴入库,导致部分财政资金体外循环。这很不利于收支的规范管理和财政的正常监督。对此,有关部门既应严格执行“收支两条线”政策,加大征管力度,落实全口径预算管理;又要合理确定收支基数,完善考核监督制度,从机制上避免资金体外循环。

　　(四)高度重视财政财务管理,不断提高依法理财水平。管理是提高效率和效益的基础。当前,诸多经济违法违规和犯罪问题的产生,除了体制、制度和职业道德因素外,一个重要原因是部分单位对财政财务管理重视不够,管理基础薄弱。因此,各地各部门领导要高度重视财政财务管理,加强对财政财务基础知识和财经法规的学习,并将其作为干部教育培训的必修内容;制定发展和改革举措时,要建立与之配套的管理制度;逐级落实管理责任,严格对严重违法违规和重大损失浪费的责任追究。

　　主任、各位副主任、秘书长、各位委员,我省财政预算执行和其他财政收支的审计工作,在省委的正确领导和省人大的高度重视与支持下,不断取得新的成绩,推进了依法理财水平的提高。我们将继续贯彻“依法审计、服务大局、围绕中心、突出重点、求真务实”的审计工作方针,努力提高依法审计能力和审计工作的质量与水平,为促进我省经济和社会事业的全面、协调、可持续发展做出更大的贡献。