NGO：挡风高墙中的水泥

　　贾西津

　　危机应对如同构建一堵挡风的高墙，再强的钢筋结构，如果没有水泥的弥合，挡风的作用也会被消解。非政府组织(N GO)的活跃正如同这堵高墙中的水泥，弥合各个缝隙，起到不可忽视的作用。因此，给非政府组织充分发育的空间，并让其 在危机中发挥作用，是整个社会应对公共危机，增强“抗震”能力的必要途径。

　　作 为

　　2005年7月7日，伦敦突遭连环爆炸袭击，英国红十字会立即在全市派出急救志愿者和救护车，并开设国际追踪 和信息服务，受过训练的红十字会志愿者和大量青年志愿者火速赶到各个需要人手的地点。爆炸后，社区安全基金参与负责伦 敦各社区安全，伦敦市市长和英国红十字会联手设立了伦敦爆炸救济慈善基金，家庭援助中心开始全天候运行，救世军、皇家 志愿服务等机构也纷纷向受害者及其亲人提供援助和情感支持。尽管事件严重，英国整体反应的冷静令人惊叹，英国之所以能 够处变不惊，这与英国拥有50万志愿组织不无关系。

　　中国非政府组织在近十年开始得以较大发展。1998年抗洪，还只有少数官办组织参加救援，之后，一度动员起来 的志愿资源也就随之解散了。2003年SARS席卷中国，除了中国红十字总会、中华慈善总会经国务院批准统一接受、发 放非典捐赠物资以外，各种草根非政府组织开始出现。“协作者”面对300万外来农民工紧急启动“北京外来工预防非典型 肺炎暨减灾能力建设”；“北京惠泽瀛咨询服务中心”紧急策划推出分别针对医护人员和患者的“黄丝带行动”与“天使家园 热线”；北京红枫妇女热线、进城务工热线和残疾人热线、青春热线等社会公益热线与各大学等9家机构联合开通“非典心理 援助热线”。在这些非政府组织中，许多NGO是在SARS期间才成立的，与1998年抗洪临时动员起的资源不同，非政 府组织在SARS过后，将对于这些群体的关怀依然延续了下来。

　　角 色

　　在突发性公共事件发生时，NGO到底能够扮演什么角色，发挥什么样的作用呢？

　　毫无疑问，NGO扮演着危机应对和服务的直接提供者的角色。社会服务是非政府组织的重要功能，也是诸多非政府 组织活跃的领域。从国际经验看，非政府组织在危机应对中发挥着大量的救助服务功能，它们不仅在危机一线进入危机处理的 方方面面，募集资金、运输物资、救助灾情、维护秩序、提供关怀，而且在危机后重建和秩序恢复的过程中，提供着物资、人 员、信息、技术等各方面的服务。

　　公共资源使用和公共服务绩效的督促者也是NGO重要角色之一。每一次的公共危机都关联着大量公共资源和志愿资 源的调配与使用，而且很多调动是非常规的、紧急程序的。非政府组织的监督意向有利于公共资源的合法使用和更好发挥作用 。如在印度洋海啸事件中，“透明国际”就在监督援助资金使用情况时发现了问题，英国乐施会也在海啸后对国际援助到位情 况做出评估，对救援机构提出了建议，帮助它们进一步改进服务。

　　不可忽视的是，NGO还是发现危机隐患和提供专业建议的预防者。很多非政府组织具有很强的专业知识、实践经验 ，并拥有一大批资历丰富的专家队伍。这支专业队伍与正式组织机构中的专家资源不同，他们基于兴趣和责任，在组织结构、 运作领域上纵横交错，联结成一种社会资本，细致地体察着社会的不同角度。它们所提供的信息和专业知识，以及它们基于宗 旨的社会行动，对于及时发现社会隐患做出秩序内的调适，增加应对自然危机的能力均具有重要意义。

　　优 势

　　与政府统一、层级管理模式不同，非政府组织作为一种社会自治机制，贴近社会、多元、灵活、与人们网络相联，其 组织特性决定了它在公共危机管理中也具有独特优势。

　　自我组织机制所带来的反应优势是NGO最重要的优势之一。非政府组织作为一种社会自治机制，决策是分散而独立 的，它们可以对危机事件及时做出反应，迅速渗入事件的各个环节。在时间作为一个关键因素的危机应对过程中，非政府组织 无疑是一个不可替代的角色。

　　同时，NGO所具有的多中心决策还能带来满足特殊需要的优势。危机的发生往往会涉及方方面面的影响，从重大的 生命财产到细微的情绪心理。政府在危机应对中必然抓紧急的、重要的事件解决，必然要忽视掉许多细节。比如面对非典，大 量的资源调配固然重要，一个医院缺少电风扇或者缺少护工是否被注意到？资源调配向大型医院，但小医院的口罩能否满足？ 各大单位全面布置，散在工棚里的农民工有否受到照顾？医疗工作大力开展，病人和非病人的心理紧张是否来得及体会？对于 一种效应呈几何数扩散的危机而言，没有哪个细节是不重要的。这个时候，非政府组织的活跃，可以满足各类群体的特殊需要 。

　　政府行为一方面容易忽视细节，另一方面还可能造成资源的过度动员，NGO专业化所带来的效率成本优势，正是政 府行为无法企及的目标。非政府组织大小不一，领域各异，分别针对某一地区、某一问题获得更直接的信息，反应有的放矢、 目标单一明确，从而面对同样的问题，它们减少了应对成本，大大避免了过度动员。

　　NGO由于贴近社会，还能带来资源动员优势。由单位统一发动或者统一筹集物资固然便于管理，但是它远离人们的 生活，不如身边的事情更容易调动人们参与的热情。如果社会上存在多元的筹资渠道和接纳志愿者的途径，就会有更多的物质 和人力资源加入到事件处理中来，增强危机应对的力量和效果。

　　危机处理对于政府而言是一个应急过程，而非政府组织由于具体、专一、多种多样，往往具有更多的缓释能量，使其 能够发挥持续作用：一方面，既有的非政府组织在其宗旨指引下，对于危机后重建、心理影响消解、弱势群体扶助等均可发挥 更持续的作用；另一方面，非政府组织可以因事而易，因时而易，及时弥补机构设置上的不足。事实上，许多重大的危机往往 促成一大批相关非政府组织的建立，为事后服务提供大量的补充功能。