追问物权法的公共利益:公共利益应由司法来裁判

　　编者按：

　　正在向社会广泛征求意见的《物权法》草案第49条规定：“为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿”。——然而什么是公共利益的需要？谁来判断国家规定的补偿是否合理？如果国家规定不合理能否征收？

　　追问物权法的“公共利益”

　　- 本报记者 张华侨

　　什么是社会公共利益需要？

　　2005年7月10日，全国人大常委会向社会公布物权法草案征求意见，草案发出的影响力如同夏天散发出来的巨大热浪，向中国各个阶层席卷而来并引起了激烈的争论，而围绕争论提出的意见也源源不断地汇集到中国人大。

　　围绕物权法草案第49条规定的争论尤其热烈，草案第49条规定：为了公共利益的需要，县级以上人民政府依照法律规定的权限和程序，可以征收、征用单位、个人的不动产或者动产，但应当按照国家规定给予补偿；没有国家规定的，应当给予合理补偿。

　　规定即使不合理也要征收吗？

　　针对这个规定在社会上引起的不同意见，8月10日参与物权法草案起草的法学家江平接受记者采访时指出，为了公共利益的需要而征收，在世界各国都有这样的规定，但社会公共利益需要并不等于国家需要，社会公共利益也不等于国家利益，所以各国都没有用国家利益需要可以征收，理由是社会公共利益需要是与商业利益需要而对应的，也就是在商业利益需要时才采取征收的办法。

　　为了让社会公共利益需要的征收，不损害当事人的合法权利，世界上许多国家对征收都是采取面对面的协商办法，如果一个单位需要征收地就与供应地或者土地所有权人进行协商，这种协商能让双方找到一种公平的解决。

　　一个非常复杂的问题

　　但什么叫社会公共利益需要？江平认为这是一个非常复杂的问题，不同的国家对公共利益的标准也不一样，起草物权法时曾经试图用列举的办法来说明，但实际上很困难，如办学校、修建公路是公共利益需要？还是修建核电站等是公共利益需要？

　　一个美国教授说，在特定情况下超市也是公共利益需要，因为群体需要商业区，而设一个超市也许是为了公共利益需要，但江平指出有一点需要肯定的是，不能什么都叫社会公共利益需要，现在所有集体土地的征收、和城市发展拆迁私人房子，几乎都是以社会公共需要出现。因此，社会公共利益需要不能滥用，不能什么事都放在这个框子里叫社会公共利益需要。

　　什么是国家规定？

　　至于征收个人或单位的动产和不动产后，如何赔偿也是这次物权法草案征求社会意见出现争论的焦点，草案规定按照国家规定给予补偿；没有国家规定的应当给予合理补偿，但什么是国家规定？

　　“面对这个疑问，我认为现在草案的这个规定显然存在着问题，什么叫国家规定？因为立法上只讲法律规定，没有用国家规定，中央是国家利益吗？地方是国家利益吗？地方人大或政府颁布的规定算国家利益吗？所以我不主张用国家规定，因为这种陈述方式会从逻辑上出现矛盾，有国家规定就按国家规定补偿，但如果国家规定不合理也要按国家规定补偿吗？国家规定即使很不合理也要执行吗？”江平说。

　　公共利益应由司法机构来裁判

　　而北京大学法学院教授尹田认为，为防止政府等部门对公共利益的滥用，就不能由政府来认定什么是公共利益的需要，应由司法机构来裁判，因为政府是征收公民财产的执行者；同时对什么是公共利益应该作出具体的规定，如当发生战争、水灾、动荡等不可抗拒因素时可以征收，反过来可以规定哪些不是公共利益，如基于商业盈利为目的就不能以公共利益的需要，去损害他人的合法利益。

　　国家规定不合理怎么办？

　　事实上，以公共利益需要的名义，强行征用或拆毁公民房屋，引起公众强烈愤慨的湖南嘉禾珠泉商贸城项目建设，就是在当地官员以公共利益的名义，集体滥用行政权力违法拆除房屋损害群众利益的一个典型，因嘉禾事件被揭露而被撤销党内一切职务的嘉禾县前县委书记周余武，事后痛心地说，在珠泉商贸城建设中，群众的意见和上级的监督最终没有引起他足够的重视。

　　显然，如果国家规定不合理也要征收，那就等于剥夺了农民对土地占有的权益或被拆迁人对房屋享有的权利，尤其是中国还没有对违反宪法的行为进行司法审查的制度。因此，如果国家规定不合理就要允许老百姓起诉，不能以国家的规定来侵犯老百姓的合法权利。

　　什么叫合理补偿？

　　草案规定给予合理补偿，也是一个充满含糊不清的表述，什么叫合理补偿？由于公民拥有的财产权与他的利益密切相关，补偿标准又直接关系到他利益的实现，在这种情况下补偿必须是具体、公平的体现，不能仅仅以国家规定或合理补偿来规定。

　　面对什么时候是合理的补偿，江平认为按当时的市场价格补偿才合理，尹田也持有类似的观点：征收公民的财产双方应按照市场价格进行协商。

　　要对官员以滥用公共利益去侵犯公民的合法权利加以制止，一个重要的制约就是要提高征收、征用公民财产的条件和补偿标准，以提高征收标准来制约官员在做出拆迁公民的房屋决定时，必须考虑付出的成本是否能带来公共利益最大化，使官员在行使权力时转向理性，而公民在这种理性的权力运作中，他的财产权能得到最大限度的保护并不受侵犯。

　　从国土资源部的统计，2003年地方政府及其职能部门不依法行政，利用权力干预的土地违法案件达到了4746件，涉及土地面积1.01万公顷。9起违法土地大案中就有8起属于地方政府及其职能部门违法。

　　由于农民受承包地为集体所有的限制，推行地方工业化与城市化的当地官员，就能堂而皇之地以自己掌握的行政权力，来超越法律赋予农民的土地承包权，而与工业集团达成土地交换，在以土地积累的资本来实现他们的工业化与政绩之梦时，至于征用农民承包的地每亩补偿多少钱？按什么样的标准定价？几乎完全由当地政府来决定。

　　但农民却被官员排除在与工业集团就土地出让，进行价格谈判的权利之外，农民对土地承包的权利变成了一纸空文，他们失去了借工业化获取土地资本增值的可能，耕地减少后，有限的地更不可能将农民从贫困中解脱出来，相反，工业集团以低价占有了土地后又获取了额外的高利润。

　　即使农民不愿意将自己承包的地被征用，或者想参与征地方案、价格的制订，并获得自己希望得到的补偿，但在强大的行政权力和没建立让他们参于决策的机制面前，单个农民微弱的力量也不足以改变由行政配置土地资源的局面。行政权力对土地资源配置的绝对作用，使地方当权者有了滥用权力的机会。

　　圈地热的恶果

　　狂热的圈地运动，带来土地供应的节节攀升和价格的持续上涨，是这种所谓的农村土地集体所有已经出现严重异化与扭曲导致的一个结果，而实际上掌握乡镇、村集体权力的官员，成为了集体土地的主导者与分配者，农民在这场由工业化带来的征地交易中几乎是一个被排斥的角色。相反，当土地的财富流入到开发商与政府手里，农民没有得到土地出让的资本时，他们不但无力向城市转移，而且随着工业化他们将变得愈来愈贫困。

　　由此，如果物权法不对为了公共利益需要的征收加以限制并确定公平、具体的补偿标准，那么就有可能在法律实施后，为那些打着为了公共利益需要招牌的人，打开滥用的方便大门，

　　但江平指出，如果行政权侵犯了民事权利那么怎么办？这个问题不是物权法能够解决的，而需要行政诉讼法的完善，现在行政诉讼法正准备修改，有些学者建议修改时加进去一条：老百姓民告官不仅可以告具体的行政行为，还可以告抽象的行政行为，如果有这一条，那么就能起到很好的救济作用，但这需要行政诉讼法的修改。