当前改革的聚焦点：政府的双重身份与双重功能

　　中广网北京9月22日消息 按经济学理论讲，政府作为政治实体承担者，其履行的职能是“公共服务”，满足社会公众对公共消费的需求。除了国防、外交、公安、公共卫生、义务教育等政治性公共服务外，也具有经济性公共服务职能，主要有：一是提供公共产品和公共服务（如基础设施等）；二是维护市场秩序，确保公平竞争；三是实施宏观经济调节（由中央政府而不是由地方政府承担）；四是支持社会保障制度，提供一般福利设施。总之，市场经济中政府的经济职能，就是替各行各业的企业，营造一个稳定、公平、有序、有效的投资

环境和经营环境。政府的这种经济职能应概括为“经济性公共服务”职能，政府不涉足赢利性的一般企业，只经营公益性或非赢利性的甚至福利性的企业或事业，实施政策性经营（包括政策性银行），而这一切活动的经费全来自各级政府的财政预算。因此，经济学常把市场经济中政府与企业的作用，分别描绘为：“政府搭台、企业唱戏”，或“政府充当竞赛场上的裁判员，企业充当运动员。”所谓“搭台”或充当“裁判员”，其职能只限于提供“公共服务”，服务的对象是全社会的企业与公众。

　　然而，我们这个社会主义国家与西方国家不同，政府不仅只是政治实体，而且还受国家委托履行经济实体的职能，拥有大批国有企业。国家所有制企业，实际是政府所有制企业。政府一身兼有“政治实体”和“经济实体”的两重身份，同时履行两种不同职能，使得政府既不能成为真正的“公共服务”者，也不能成为国有资产的有效的“所有者”。

　　（一）双重身份使政府不能成为“公共服务型”政府

　　由于兼有两种身份，各地政府不仅为本地区提供公共产品与服务，而且热衷于投资于竞争性行业，都在本地区营造了一个巨大的国有经济实体网（有人称“板块”）。各地政府都运用手中掌握的政治资源和经济资源，大兴建立各种“基地”（如“制造业基地”、“生化工业基地”“重化、石化基地”等）、“园区”（如高科技园区、“工业开发区”等）之风，重复建设、地方保护、诸候经济便到处可见。以汽车工业为例，几乎每个省都建立了自己的汽车工业，不少省市政府利用“经济实体”身份进入这一竞争性行业之后，又利用“政治实体”的身份搞“地方保护”，如某省有关部门曾下达文件，规定本省各级党政机关必须购本省出产的某品牌汽车，否则公安部门不给办牌照，社控部门不给办手续。不少省市政府还垄断经营出租车，既不许民营企业经营，也不许出租司机私人买车自营，为的是让本省市出租车必须使本地出产或组装的汽车。这种做法既损害了出租车司机的经济利益，又损害了广大消费者。龙永图同志曾在一次国际研讨会上，大声疾呼打破“诸候经济”与“地方保护”，批评各地关卡林立，出省俨如“出国门”，破坏了全国统一市场，更不符合经济全球化潮流。有同志将这类“诸侯经济”、“地方保护”归咎于“省区行政区划”，我认为关键并不在此，而在于我们实行的是政府“经济实体”和“政治实体”双重身份相结合的体制。西方国家的政府仅致力于提供公共产品和公共服务，不涉足竞争性企业，以极大热情欢迎国外和外地投资者来本地投资，以期扩大本地就业、税收以及带动本地经济，故能充分发挥“公共服务型”职能；可是我国各级政府同时具有双重身份，作为国有企业的“老总”就自然为自己企业的利益着想而不惜搞“垄断”、“保护”，甚至为追求“政绩”而大搞“政绩工程”、重复建设，从而破坏市场秩序，浪费公共资源，无法真正履行“公共服务型”职能。

　　（二）双重身份使得政府在国有企业改革中经常错位，要么所有者“缺位”，要么政府越俎代疱

　　中国改革实践中找到了很有特色的国企改革道路，即“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”。在90年代，为了解决国企“产权清晰”问题，在“政企分开”、建立公司治理结构方面作了巨大努力。一些行业的主管部门已改为全国性行业总公司和大型国有控股公司；另一些主管部门改为行业性协会。可是，国有大公司的人事权、投资权、收益支配权等主要权力，仍由中央几个部门分别掌管。这就造成两种局面：一是国企的各种主要权力，分别由不同部门负责，可是谁也不对国企的经营及盈亏负责，国有资产的“所有者”却“缺位”，给“内部人控制”留下空隙，也无人对国有企业资产流失“负责”；二是国企在某些重大决策上仍处于无权地位，政府部门对企业干预过多，甚至“越俎代疱”，一些重要企业的重大决策仍是政府政务会议的主要议题，究其实，各级政府的主要负责人实际上充当了国企的真正“董事长”或“总经理”。“国资委”成立后，“政企不分”、“政经不分”的情况有所改善，但中央、地方掌管的大中企业的人事、投资等重大决策权，仍掌握在各级政府有关部门的手上，其结果是有效的公司治理机构难以建立和健全。

　　（三）双重身份使得政府的不同职能相互打架

　　改革开放以来，我国经历了多次经济过热，几乎每次“过热”都是由于地方政府盲目扩张冲动引发的。各地政府由于具有“双重身份”，利用软约束的财政资金盲目扩大投资，往往引发经济过热。要平抑这种主要由非经济因素引发的投资热，仅依靠经济手段（如利率）进行宏观调控并不见效，往往不得不借助于行政手段。最近这次宏观调控中使用了不少行政手段，如中央有关部门去年曾责令取消和停止各种“开发区”、“科技园”项目两千多个，同时加强对土地批租的管理。在这次投资热中，虽然民营企业投资表现相当活跃，但也应看到，有些“民企”后面有来自地方政府的巨大支撑。宏观调控的政府行为，从行政层面上看是中央和地方冲撞，但从经济整体上看，却看到政府两种身份的冲突，作为“经济实体”的政府热衷于投资冲动，作为“政治实体”的政府却执意调控，同是一个政府，却身兼有两重身份，两手各执一职，相互扭打。

　　政府兼有“政治实体”、“经济实体”的双重身份与职能，还扭曲了我国的股市和房市。我国股市从一开始就是在政府保驾下由国企所垄断，还“包装上市”，只着眼于融资（“圈钱”）而不重视建立公司治理机构，长期靠“隐性政府担保”运行，不少地方政府把公司上市当成发展地方经济的平台，甚至政府也变成证券市场的利益主体之一。房市也一样。许多地方政府把房地产视为地方经济的主要来源，政府、银行和房地产商形成了一个互动的利益集团。结果政府的双重身份和双重职能的矛盾，在最近这次宏观调控中表现得很突出。作为政治实体的政府采取了多种措施以鼓励股市活跃、抑制房市泡沫，可惜股市依然低迷，房价依然居高不下，于是，在出现市嘲失灵”的同时，也出现政府的作用“失灵”。市场和政府的作用同时“失灵”，这是我国经济中所特有的怪现象，反映政府作为“政治实体”和作为“经济实体”的两种职能相互冲撞，根源在于政府一身同时兼有“双重身份”上。

　　其实，政府的这种集“政治实体”和“经济实体”双重身份于一身的体制，是我国建国初期时从前苏联那里学来的，这种体制最适合也最需要的是集中统一的计划经济，甚至可以讲，这种集双重身份于政府一身的体制，是计划经济制度的源头。在那时，“政治实体”和“经济实体”二者合为一体，要求经济从属于政治，经济活动中经营性原则（即“成本—收益”原则）被非经营性的财政原则（即“无偿征收、无偿拨付”原则）所取代，市场机制和经济手段被计划化和行政手段所扼杀和取代。结果，在企业层面，由于企业没有自主权和自我约束机制，出现“投资饥饿症”；而在国民经济层面，出现“诸侯经济”和中央与地方博弈，出现“一放就乱、一乱就收、一收就叫、一叫就放”的恶性循环。改革开放20多年来，我国在政企分开、政经分开方面做了不少努力，但政府一身兼有双重身份与双重职能的问题尚未最后解决，当今经济运行中出现的“投资热”和“地方分割”，跟计划经济体制下的“投资饥饿症”、“诸侯经济”有着明显的血缘关系；当前金融市场扭曲，也源出自传统体制的“政企合一”。国企改革进入更深一层的攻坚阶段，改革的重点应是政府本身的定位与职能问题，关键在于解决政府一身兼有双重身份与双重职能。只有把作为“经济实体”的身份与职能从政府身上分离出去，政府才能充分履行“政治实体”的身份与职能，成为“公共服务型”政府。