六问题呼唤供热体制改革

　　临近十一，离2005年冬季供暖季还有一个多月，供暖费问题又成为社会关注的焦点。近几年来，因城市供暖而产 生的纠纷越演越烈，供用热力合同纠纷案件大幅激增，成为法院所受理的民事案件中增长最为迅速的一类。而北京市朝阳区法 院新近公开审理的一起物业管理公司要求住户支付拖欠的供暖费的案件就是极其典型的一例。供暖作为一项社会公用事业，维 持着城市功能的正常运转，与百姓生活息息相关，关系到社会的稳定。2004-2005年度北京市集中供热用户由于各种 原因拖欠热费已经超过4亿元。透视供暖费纠纷的特点及产生

的原因，不难发现，供暖领域尚存在着制度的缺失和法律的缺位 ，城市的供热体制亟待改革。

　　新型供热方式造成现行采暖补贴政策无法解释、难以操作

　　“八大原因”滋生供暖纠纷

　　专题策划：姚辉刘潇潇

　　□本报记者刘潇潇见习记者赵瑜

　　□伊莉李凤新陈恒

　　供暖纠纷案件成倍增长

　　办案无明确的法规适用

　　据北京市朝阳区法院民四庭副庭长王莹介绍，从今年年初至九月份为止，仅民四庭审理的供暖纠纷案件就已达200 0多件。通过审理多起供暖纠纷，王副庭长指出，此类案件的诉讼主体存在以下特点：

　　原告主要是供暖公司、

　　原告主体呈现出多样化的趋势，供暖单位逐渐成为供暖纠纷案原告的主要形式。而采暖用户作为原告的情况很少。

　　王莹告诉记者，在供暖案件中，原告主要包括与用户形成书面的或事实上的供暖合同的供暖公司，与业主签有物业管 理协议、代收取暖费的物业公司两大类。

　　被告也分为两大类，即业主所属的单位和没有单位或购买了商品房的业主本人。

　　从1961年《北京市房地产管理局关于冬季暖气收费的暂行规定》至今，北京市依然延续着由单位承担取暖费的原 则。从而也导致了供暖方只与职工所在单位签订供暖协议，这样，以单位为被告的案件占主体。尤其以国有企事业单位为主。 随着城市住房改革的不断推进，加上个人支付取暖费的商品房增多等原因，一批劳动者享受的福利供暖待遇正发生变化，以个 人为被告的案件也呈逐年上升趋势。而在这些以个人为被告的案件中，被告多为下岗工人、失业人员等社会低收入人群。相关 法规不健全

　　许多问题须法律予以确认

　　朝阳区法院民四庭副庭长王莹指出，供暖是一个政策性极强的问题，它不仅是法律问题，更是一个社会问题，在处理 这类问题时要根据法律、政策及社会现状综合考虑。“现在比较棘手的就是与之相关的法律法规不够健全，在办案过程中没有 明确的法规可以适用。例如供暖费的上限问题，私企或外企是否有法定义务替员工交纳等问题，都要通过法律法规的形式予以 明确。”

　　从朝阳区法院此类案件的结案情况来看，大部分案件是以调解结案为主，法官在处理时会本着调解的原则。一般是以 被告交费、原告撤诉，或者双方约定交费期限来解决的。

　　供暖合同纠纷采暖人举证较难

　　在供暖费纠纷案的诉讼过程中，关于供暖的质量和标准问题，特别是供暖期间结束以后，用暖人举证较为困难；而根 据民事诉讼法的“谁主张谁举证”原则，在民事诉讼中，提出诉讼主张的一方当事人应当举证证明自己的主张，否则将承担举 证不能甚至败诉的后果。采暖户往往因为没有及时主张自己的权利或没有在供暖服务瑕疵发生时采取有效的手段解决，以致在 诉讼中不能举出任何证据，从而无法获得法庭认定。

　　律师认为“停热催费”不尽合理

　　在供暖过程中，经常会出现供暖单位通过停热的方式催交取暖费的情况。对此，有律师认为，不交取暖费的居民毕竟 只是一小部分，供热公司可以通过诉讼要求享用了暖气而未交费的用户交费，但不能采取株连的方式，拒绝给全楼住户供暖。 供暖纠纷问题的关键在于供热体制跟不上供热市场化的步伐，解决问题的关键还在于推进供热体制改革，让居民做到多用多交 、少用少交，合理付费。

　　-相关链接

　　自从上世纪50年代北京市参照苏联模式初步建立了住宅锅炉供暖体系开始，供暖就成为计划经济时代一项重要的社 会福利事业。计划经济时代，商品房还没有兴起，当时单位为所有本单位职工支付集中供暖费用。这一阶段的供暖费交纳模式 是：行政单位、事业单位由财政全额划拨，企业由国家财政负责成本，所以单位供暖费用最终是由国家来承担。

　　1978年起，单位对居住锅炉供暖住宅的职工停发16元的取暖补贴。1986年一年市财政供暖补贴就达129 8万元。1987年，市政府取消了由市财政局直接核销部分，全部改为由房管部门按住户使用面积计算，向承租人所在单位 收取，无单位者，向其个人收取，收费标准也由原来的每平方米建筑面积4.51元，上涨为6.50元。至此，北京市供暖 费的收取方式基本定型，即地方财政不再直接负担供暖开支，而是由住户所在单位与供暖方签订供暖协议，建立供用热力合同 关系，由单位负担职工的供暖费用，住户没有单位的，自行负担供暖费用。进入上世纪90年代，大部分国企都实行了股份制 改造，企业被推向市场，国家逐渐从企业经营活动中淡出。供暖费由过去的企业“请客”、政府“埋单”，到付账的责任完全 落到了企业的头上。从此供暖费纠纷就愈演愈烈。2001年，北京市法院系统开始受理供热合同纠纷案件。

　　北京市现行的居民冬季采暖制度：强调的是机关、企事业单位职工的一项福利，主要包括“采暖费”和“煤火费”两 项核心内容。采暖费的政策范围是居住在楼房、按照规划设计有集中采暖设施的职工；交费方式是由房屋承租人的所在单位一 方全额向供热单位交纳，职工本人不负担采暖费，即所谓的采暖包费制。煤火费补贴的政策范围是居住在平房、无集中采暖设 施、使用如煤球炉等自行取暖的职工；按照现行的煤火费补贴标准为每个职工、每年190元(长城以内地区)，不按家庭成 员和住房面积的多少计算。

　　《合同法》在分则部分，专门制定了关于“供用热力合同”的民事法律规范，至此供暖关系正式纳入民事法律的调整 范围。《合同法》的实施具有国家强制力，为解决供暖费纠纷提供了司法保障。部分法院受理案件情况

　　北京市朝阳区法院：2002年共受理供暖纠纷案件1089件；2003年上升为2035件，增幅87％；20 04年更猛增到4209件，与上年同期相比增幅107％，与2002年相比增幅高达287％。

　　北京市宣武区法院：2002年收案167件，2003年收案212件，而2004年收案猛增达1506件。

　　北京市海淀区法院：受理供暖纠纷案件：2002年372件，2003年277件，2004年523件。

　　滋生供暖纠纷的原因

　　近三年来，供暖纠纷案件成倍增长，法官指出，激增现象包括八方面的原因：

　　原因之一：因房地产商、物业公司与业主之间的矛盾，导致业主拒交供暖费。

　　小解：近年来，大批住宅小区建成使用，房地产商、物业公司与业主之间因利益不同存在多种矛盾，业主因此而拒交 供暖费的现象非常普遍。

　　原因之二：业主个人因下岗、失业等客观经济原因而无力支付取暖费，从而造成拖欠。

　　小解：下岗工人、失业人员等社会低收入人群因经济拮据无力承担取暖费、而被供暖单位告上法庭，这类情况约占供 暖纠纷案件的80%。

　　原因之三：供暖单位供暖质量不合格导致用户拒交取暖费。

　　小解：例如住户室内温度不达标，没能达到国家规定的温度标准、时间标准，所以用户拒交取暖费。

　　原因之四：用热单位无力支付供暖费引发纠纷。

　　小解：根据相关规定，供暖费原则上由单位负担，除非采暖人没有单位。随着供暖费成本的逐年上升，单位的采暖费 用负担越来越大，有相当一部分用热单位由于改制、重组，职工下岗、分流，以及企业破产等变化因素，出现了无人交费，无 力交费或者不愿意交费的现象，造成供热企业收费困难，致使供热单位被欠费拖累的难以为继。

　　原因之五：用热方未及时变更供暖协议引发纠纷。

　　小解：这种情况主要包括三种因素。

　　其一，随着公有住房制度的改革，部分用热单位对供暖费的承担方式也随之进行了改革。用热单位与职工约定，职工 承担一部分供暖费用，或是将供暖费用直接发放给职工个人，由个人直接交纳供暖费，单位不再负担该项费用。但是用热单位 却未曾对原供热协议中供暖费的承担条款作出相应变更，使得自己仍然是供热协议的一方相对人，仍应对供暖费承担付款义务 。

　　其二，有些单位与供暖方签订供暖协议后，部分职工用户与该单位解除了劳动合同关系或调离本单位，而单位没有及 时与供暖方就职工供暖费的支付方式等条款进行变更或解除，当供暖单位收取供暖费用时，又拒绝为该部分职工支付供暖费， 从而产生纠纷。

　　其三，有些单位职工购买了单位房屋的产权，但是未及时通知供暖单位变更供暖合同，造成用暖职工不知交纳，所在 单位误以为职工已经交纳，而供暖单位等待用暖单位交纳的脱节现象。

　　原因之六：整体串联供暖体系使得不需集体供暖的用户失去选择权，导致部分用户拒交供暖费。

　　小解：目前的整体串联供暖体系，在技术上无法满足用户自愿选择的要求，在供暖费用较高的情况下，部分不需集体 供暖的用户以拒交供暖费的方式表示抗拒，从而引发纠纷。

　　原因之七：城镇供暖体系处于转型期，相关体制不完善导致纠纷多发。

　　小解：目前，城镇供暖体系正处于由“单位包费、福利供热”的采暖制度，向“用热商品化、货币化、供热社会化” 的城镇供热新体制转型的过程中。在市场化的供暖体系建立起来之前，在分户供暖、分户计量的供暖技术运用普及之前，供暖 纠纷在体制不完善的情况下仍会大量存在。

　　原因之八：供热单位的法律意识不断增强。

　　小解：近几年能源价格持续上涨，给供暖单位的经营也带来沉重的负担。虽然物价局核定的供暖费在逐步增长，但采 暖户拒不交纳采暖费的情况还是大量存在，使得供暖单位举步维艰。供暖方作为政府授权的特许经营企业，其与用户所签订的 供暖合同具有公共服务性、行政强制性和强制继续履行性等特点，这些特性和相关政策决定了供暖方不能够单方面停暖。且由 于管道连通问题，供暖方在技术上也无法单方切断某些拒交供暖费的用户的热力供应。因此，供暖方只有诉至法院，通过诉讼 程序解决纠纷。从而也就使得供暖费纠纷的案件大量涌现。因供暖合同具有连续性的特点，而一次诉讼或追讨只能解决之前拖 欠的费用，不能从根本上解决问题，下一个供暖季到来时往往会再次产生新的大量纠纷。

　　供热体制改革面临六个问题

　　一直从事供暖研究工作的供热专家、高级工程师许晓晨认为，供热体制改革涉及到千家万户的切身利益，牵扯到很多 方面的因素：职工的分配制度，养老保险、最低生活保障线、鳏寡孤老残、下岗职工等以及政府、单位、个人三者负担的平衡 ，供热成本与价格的关系，中央与地方财政的平衡等等，是一项复杂的系统工程，许多问题值得考虑。

　　问题之一：社会稳定

　　供热改革必须在保证原有用热的居民用得起热的前提下进行，以确保社会稳定。

　　问题之二：强制补贴

　　如果简单地按照“暗补变明补”的原则进行改革，对于依靠财政支出的政府机关、事业单位的影响不大，但对于社会 企业、自收自支的事业单位来说，供热补贴势必会增加劳动力的成本。

　　问题之三：困难企业和困难职工

　　供热改革应该充分考虑停产、半停产、破产企业的数量和变化趋势，以及由此产生多少困难职工。

　　问题之四：统一热费价格

　　北京的冬季供热能源、方式多样化，相互之间的采暖价格差异较大(最高30元/平方米与最低16.5元/平方米 相差近一倍)；供热改革后，一方面居民作为用热消费的主体，虽然享受同样的室温(16度)服务标准，但所支付的费用价 格差过大，另一方面如果变实物分配为货币分配后，补贴标准须一致。

　　问题之五：关于终止供热交易

　　供热改革后，明确了采暖交费主体，按照市场经济的一般规则，供需双方都有终止供热合同的权利。而长期以来，北 京市强调的是无条件供热，热费改革后，应该如何规定。另外，如果居民退出集中供热后，其采用自采暖形式也是值得考虑的 问题。

　　问题之六：社会保障

　　对于鳏、寡、孤、老、残、军烈属等重点优抚保障对象，需要建立相应的保障机制，势必会增加政府财政的支出。

　　供热行业五项改革措施

　　由于供暖纠纷涉及面广，影响面大，一旦处理不当，极易引发社会的不稳定因素，所以要想妥善处理该类纠纷，还必 须对现有的法律、法规、规章进一步完善，建立一个适应社会发展的供暖模式。

　　“进行北京市供热体制改革，政府行业管理部门面临着如何降低供热企业运行成本、合理使用社会资源、提高供热服 务质量以及供热企业今后的发展方向问题。”对于这些问题，许晓晨认为政府管理部门应该制定相应的规范制约措施。

　　措施一：研究制定供热行业的地方性法规，规范供热行业的管理标准，重新制定供热企业的资质管理办法，使供热行 业逐渐形成政府宏观控制、特许经营、适度竞争的市场准入机制。

　　立法的重点是进一步促进政府职能的转变、规范市场和经营行为、提高服务标准，实现社会资源的优化配置。

　　措施二：优化供热资源配置，培育和引导供热行业向社会化方向发展。

　　随着市场经济的不断发展，供热事业的公益性或说公用性的特征已十分突出，所以这部分资源配置就需要社会化。这 样一来，一是可以将分散经营相对集中，形成规模，变粗放管理为集约管理，提高效率和效益，效益包括企业降低成本的经济 效益和更好的承担公用事业职能的社会效益。二是相对集中，可以统一规划，以使这部分资源趋于合理配置。

　　措施三：按照社会主义市场经济规律要求，引入竞争机制，对供热资源实行公开竞标管理，并引入特许经营的市场准 入机制，规范供热企业的经营服务的行为。

　　这样就可以逐步形成经营权和所有权分离，通过政府招标，供热企业竞标，政府授权的方式特许经营，从而达到集约 化经营管理，降低社会成本。

　　措施四：建立多元投资体制，继续加大对供热基础设施的投资力度。

　　在保障投资者投资回报的同时，要充分发挥大型供热经营公司在基础设施建设和管理中的优势作用，利用各种资金运 作方式(外资、内资、企业资金、政府及金融机构贷款等)实现资本积累和良性循环。

　　措施五：科技进步和技术创新是供热体制改革的重要保障。

　　通过引进先进技术、设备和管理经验，提高北京市供热基础设施的管理水平和运行效益，提高服务质量，降低成本， 加速城市供热事业发展。同时开展城市热网集中供热的技术创新，完善各种热源、输配管网和热力交换站的自动控制系统，建 立全市供热系统计算机数据库和管理信息网络。

　　供暖矛盾重重呼唤供热体制改革的到来

　　供热收费制度的改革是供热体制改革的核心

　　许晓晨认为，我国的各项福利制度，如住房、医疗、保险等改革措施的相继出台，与现行的供热体制产生了许多矛盾 和冲突。

　　由于房改政策的启动，原先的房屋承租人绝大部分转变为产权人，还有一部分职工购买了商品房、普通经济适用房， 再加上城市危改工程、市政建设拆迁安置购房等等，出现了政策范围涵盖以外的新问题，供暖方面却没有出台新的法律规范， 供热交费主体更加不明确。近几年，由于新型供热方式的出现，现行的采暖补贴政策无法解释、难以操作。

　　此外，如何在政府的计划指导下将服务性、社会公益的“供热”作为商品进行生产、流通和消费，如何制定合理的热 价，并按热计量收费等等问题，也没有明确的规定。而且由于供暖合同自身具有的特殊性，使得其与《合同法》的相关规定也 并不协调。

　　这些问题已经严重影响了市民的正常采暖，阻碍了供热行业的发展和供热企业的正常运行。许晓晨认为，供热行业管 理领域亟待改革、调整现行供热体制。

　　“供热体制改革的核心实际上是供热收费制度的改革。改革的核心难题就是如何解决社会弱势群体能够有热用、用得 起热的问题，要充分考虑到热是居民生活的基本保证条件，具有很强的公益性。同时考虑到环保对供热的特殊要求，兼顾社会 与居民的承受力，以及职工分配制度的公平与合理。对目前供热服务与管理的方式、供热企业的运行模式也必须加以改进，以 适应改革的要求。”许晓晨说。

　　-法官提示

　　-签订供热合同很重要在现有的供暖体制下，针对目前供暖纠纷多发的各种原因，朝阳区法院民四庭副庭长王莹向诉 讼各方提出了三点提示：

　　提示一：

　　供暖单位应积极与采暖方签订供热合同

　　并应及时结清用户所欠的供暖费

　　在现有供暖体制和政策法规没有发生变化的情况下，供暖单位应当采取积极形式与采暖方签订供热合同，明确双方的 权利义务，尤其是明确采暖一方应当全额支付供暖费用，避免出现纠纷时无任何法律依据。

　　部分供暖单位在收取供暖费的工作中存在疏漏，与用户沟通不畅。有些用户本身并不是想要拒交。有些供暖单位对一 些用暖单位几年都没有上门收取取暖费，有时直接在账目上查看发现用户欠费，没有经过上门收取或通知用户交纳，就直接诉 至法院。

　　提示二：

　　为职工交纳供暖费是用热单位应当给予职工的福利

　　用热单位相关责任人员的法律意识和工作责任心有待增强

　　不管单位是出于什么原因，经营不善还是职工过多，总之取暖费是单位对职工的福利，在国家没有出台新的政策之前 ，单位有义务替职工交纳。

　　在传统供热体制尚未改革前，用热单位应增强相关责任人员的法律意识和工作责任心，在单位职员的工作情况发生变 更后，要及时修改供暖合同中的有关条款，及时与已经离岗的人员解除合同，以免出现供暖费交纳的脱环现象。

　　提示三：

　　交纳供暖费是用户的法定义务

　　同时要积极举证

　　采暖户应当及时交纳取暖费。如果认为供暖的温度达不到标准，首先要先自查一下是否

　　一旦进入了诉讼程序，采暖户要积极举证。由于热具有传导性，因此在温度问题上应注意做好取证工作，比如请公证 处鉴定温度、低温保持的时间，调查问题的原因等。用户自测的温度在法庭上是没有法律效力的。做好证据保全，才能使问题 得到合理和有效解决。

　　-专家看法-

　　供暖业不宜

　　完全市场化

　　-政府特别监督、严格规制双管齐下

　　-“适当引入供暖企业市场竞争机制，辅之以行政手段、经济手段和法律手段”

　　中国人民大学行政法学专家杨建顺教授一直在关注供暖领域的问题。他认为，供暖作为关系到百姓日常生活的社会公 用事业，可以适当引入企业竞争机制，但却不宜完全市场化，这与供暖行业的特殊性有关。政府对于供暖问题负有特别的监管 责任，必须对供暖行业进行严格规制。

　　“政府应当对供暖的章程、规定、标准予以明确，建构起完善的供暖机制。”

　　在供热企业的准入、经营、退出的全过程政府都要负起严格的监管责任。

　　在供暖企业的准入问题上，企业必须达到一定标准，须具备一定的人力、物力、财力及技术力量。

　　在供暖企业的经营过程中政府要严格审查，保证企业的持续性服务。供暖与生活息息相关，供暖企业必须保证持续供 应，不能一味追逐利润，当市场供给失灵时，政府就要积极干预，调动资源加以补充。政府可以自行建设配套措施，或者通过 支付补助金的方式让企业来建设。例如基础设施的铺设。同时，政府对企业也应进行适当的补偿，通过政策上的

　　据杨教授介绍，西方发达国家关系到民生的领域里，政府发挥的作用往往非常大。他建议，政府应转变观念，在供暖 领域发挥职能的形式可以而且应当多样化，例如法人、社团、补助金发放等形式。近几年来供暖纠纷案越来越多，不能一味依 赖法院来解决所有的纠纷，政府在这方面应当提供多元化的纠纷解决机制，例如调解、仲裁等。

　　当用户确实因经济困难而无法交纳时，政府应当进行行政给付，给困难户一定的补助。“这一点也印证了供暖领域不 能完全依靠市场来调节。”