最高检察院启动检察改革 司法体制改革有望提速

　　日前，最高人民检察院高调发布《关于进一步深化检察改革的三年实施意见》(以下简称《深化意见》)，从检察系统组织体系、经费保障、人员管理、业务创新等六个方面，提出了今后三年的检察改革方向。

　　最高人民检察院研究室副主任、高检院司法体制改革领导小组办公室副主任陈国庆说，《深化意见》，对今后三年的检察改革进行了全面规划和部署。

　　这是继2000年初发布第一个《检察改革三年实施意见》(以下简称《意见》)之后，最高检第二次下发类似的文件。相比前一个文件，此次意见更多涉及到现行检察体制一些深层次问题，引起各方关注。 最高检提前出手

　　这一次，是最高检走在了前头。

　　8月24日，最高检检察委员会讨论通过了《深化意见》文本。随后，贾春旺检察长签发了这一文件。

　　此前，在7月底召开的全国检察长座谈会上，这份文件稿正式征求了各省级检察院检察长的意见。此后，经过最后修订的文稿被提交最高检检察委员会。

　　而按照陈国庆的说法，这份文件的起草始于2003年5月。

　　当时，在贾春旺检察长的批示要求下，最高检成立了文件起草小组，负责起草新的检察改革实施意见。

　　这一工作一直“不间断”的进行了两年多。而相比之下，前一份《意见》的起草制定只用了不到半年。

　　2000年2月，最高检下发了《意见》，“作为2000年至2002年检察改革的指导性文件”。

　　此前不到半年，1999年10月，最高人民法院发布了《人民法院五年改革纲要》(以下简称《纲要》)。尽管最高检在当年2月份已经下发了《检察工作五年发展规划》，最高法这份纲要中提出的一些“具有前瞻性”的内容，还是给最高检带来了一股无形的压力。

　　“正是这个《纲要》，才促使最高检立刻起草了这个三年改革方案。”一位当时曾参加《意见》起草过程的检察官对记者表示。

　　2002年，《意见》规定的期间已经完成。次年，《纲要》实施期也将结束。在最高检启动《深化意见》起草工作之后不久，最高法第二个五年纲要的起草也随之启动。

　　据2003年底的有关报道，当时，两院改革方案的起草就已经大致完成，进入征求意见阶段。但进入2004年后，针对这一方案的报道突然沉寂下来。

　　有消息人士透露，方案迟迟没有公布的原因，主要是在司法体制改革的一些关键问题上，有关高层的意见尚未取得一致。而对两院报送的改革方案中的一些具体设计，由于涉及部门利益冲突，有关方面也还存在争议。

　　现在看来，与上一次不同的是，《意见》的发布时间是在最高人民法院发布《纲要》之后，而这一次，最高检的动作显然更快了一些。

　　经费独立的努力

　　在《深化意见》中，最高检将今后三年检察改革的总体目标确定为：通过不断深化改革，重点解决当前制约检察工作发展的体制性、机制性问题。

　　去年年底，中共中央转发了《中央司法体制改革领导小组关于司法体制和工作机制改革的意见》。

　　这一文件的出台，无疑给两院改革方案的起草指明了确定的方向。有专家认为，这份意见指导范围内的各项体制性改革将在可以预见的一两年内逐渐展开，两院改革方案也将在根据这份意见进行修改之后，逐渐推出。

　　而上面那位曾参加过两院座谈会的专家认为，最高检和最高法在各自体制改革方向上的考虑，有惊人的一致——即均强调自己作为“司法机关”相对于立法、行政机关的“特殊性”和“独立性”。

　　经费保障体制的特殊和独立，首当其冲地成为两院首先希望解决的问题。

　　最高检在《深化意见》中提出，“要探索建立人民检察院的业务经费由国家财政统一保障、分别列入中央和省级财政预算的制度。”而这一制度被指为检察系统希望独立于行政系统的一个“标志”。

　　在2000年的上一份《意见》中，最高检就此问题的表述显然更加模糊。当时《意见》提出，要“积极探索多层次的经费物质保障体系，到2002年底前初步建立新的检察业务经费保障制度”。

　　而最高法在1999年制定的《纲要》中，就此问题的表述是：“在全面落实‘收支两条线’规定的基础上，探索建立法院经费保障体系，保证履行审判职能所必需的经费。”

　　“经费的独立当然是体系独立的一个保证和象征。”最高人民法院研究室一位法官对记者表示，对于司法机关来说，充分且不受行政干扰和制约的经费，是保证审判等司法活动不受外来掣肘的重要制度保障。

　　他透露，在最高法制定的第二个五年纲要中，对这个问题的表述将更加明确化。

　　上述专家则指出，尽管最高检一直高调坚持自己作为“法律监督机构”的司法特性，但相对于法院来说，检察院究竟应该是司法机关抑或行政机关，还是一个值得商榷的问题。

　　“从西方发达国家的实践来看，不管是大陆法系还是英美法系国家，恐怕检察机关作为行政机构的色彩要远远强于作为司法机关的色彩。”他表示，检察院的去行政化方向并不具有充足的理论基矗

　　革除司法权异化顽疾

　　相对于这种性质界定方面存在的争议，对于整肃传统体制遗留下来的“企业化”检察院、法院的做法，各方的认识几乎是完全一致的。

　　最高检在《深化意见》中提出，要“改革有关部门、企业管理检察院的体制。要逐步改革铁路、林业等部门、企业管理检察院的体制，将部门、企业管理的检察院纳入国家司法管理体系”。

　　其实，早在1999年，最高法在第一个五年纲要中就已经试图“对铁路、农垦、林业、油田、港口等法院的产生、法律地位和管理体制、管辖范围进行研究。逐步改变铁路、农垦、林业、油田、港口等法院由行政主管部门或者企业领导、管理的现状。”

　　“这种企业办司法机关的痼疾已经到了不铲除不行的地步了。”最高法研究室的那位研究人员认为，这种企业化司法机构的设置，与司法审判的公正要求是截然相悖的。

　　但这一改革的进程并不顺利。虽然第一个法院改革五年纲要已经发布了六年多，“企业化”司法机构的撤并依然没有见到任何实质性动作，而司法机关的去“行政化”努力也未见成效。

　　今年年初的两会上，江苏省高级人民法院院长公丕祥、湖南省检察院检察长何素斌等104名代表提出建议，立法禁止在行政机关、企业、事业单位设立法院、检察院。

　　前述那位专家表示，这一问题的解决，还是需要借助《人民法院组织法》和《人民检察院组织法》的修订。

　　按照他的说法，两院出台的这些改革方案中涉及组织体系和工作机制方面的内容，其实都可以通过两院组织法的修订一并解决。

　　最高人民法院院长肖扬曾将中国现行司法制度存在的问题概括为：审判活动行政化、法官职业大众化、司法权力地方化。而这三个问题的解决无不与现行司法机关组织体系和经费体系息息相关。

　　近两年的两会期间，关于修订两院组织法的建议和议案一直广受关注。

　　2003年底，十届人大公布本届人大立法规划，《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》的修订位列其中。随后，两院不约而同地将改革文件的起草和两院组织法的修订结合到了一起。

　　此前，有学者乐观的估计，两院制定的新改革方案以及将分别提交的组织法修订草案，将触及一系列长期困扰我国司法体制改革的体制性问题。

　　截至目前，尽管已经在内部讨论修改了近两年，两院组织法修订稿仍然没有正式露面。

　　来源:21世纪经济报道选稿:见习编辑王香菊