新闻出版总署石峰：报刊管理"新法"颁行在即

　　《报纸管理暂行规定》出台15年，《期刊管理暂行规定》出台17年了，中国社会的经济文化发生了深刻的变化，报纸、期刊等文化产业取得了巨大发展，修订这两个管理规定是在这样的背景下进行的。请您具体谈谈为什么要对这两个暂行规定进行比较大幅度的修订？

　　石峰：我国新闻出版业正处在改革发展的关键时期，现代化建设、全面建设小康社会要求报刊业快速发展并保持在一个健康的状态，要求报刊业适应社会发展需要。中央对新

闻出版业改革的方针政策十分明确，政策措施逐步完善，文化体制改革正处在深入推进的过程中，这要求有与改革相配套的法规，要求通过法规加以细化和落实。此外，十多年来，我国报刊业的改革有了很大进展，报刊出版业在内容生产、经营管理、用人制度、行为方式等方面发生了很多变化，变革中的新情况、新问题不断出现。比如，集团化建设、政企分开、采编与经营分离、引进社会资本、版权贸易等等，都是新闻出版业在推进改革中遇到的新情况，这些都需要通过法规加以规范和引导。两个《暂行规定》已施行了十几年，它们对促进我国报刊业发展、加强报刊出版管理起到了十分重要的作用。但其中一些规定与现实情况，尤其与加入世贸组织后面临的新形势以及数字化、网络化时代带来的新机遇新挑战，已经产生比较大的距离，已不适应报刊业的现实情况和发展要求。所以对这两个规定的修订可说也是迫在眉睫了。

　　现在与十几年前相比，报刊出版管理工作的内涵与要求也发生了重大的改变，即将出台的两个管理规定如何体现这种变化，管理上更侧重哪些方面？

　　石峰：这与新形势下转变政府职能是密不可分的。政企分开、政事分开、事企分开、管办分离，这一系列方针政策的出台，新闻出版行政管理体制、机制都随之发生了变化，要体现规范管理、依法行政、强化监管，就要对现行的法规进行调整。规定中增加了一般性行政措施，加大了管理力度，但加大管理力度，不是为了管死，而是立足于规范管理，立足于行业发展，因为只有大家都遵守规范才有利于这个行业的有序发展。一方面，需要管住的要严格起来，另一方面，需要放开的要坚决放开，做到管而不死，活而不乱，为报刊业的发展创造一个公开公平公正竞争的市场环境。管理越规范，发展越有利。同时，这两个规定也总结了这些年来我们在管理工作中积累的许多经验，上升到法规的层次，有利于实现有效监管。

　　为什么要强调对报刊出版全过程的监管？这体现在哪些方面？

　　石峰：这也是政府职能转变的一个方面，从以前的行业监管发展为现在的社会监管，是因为出版活动社会化程度越来越高。过去出版行业自成体系，现在很多情况发生变化，出版活动走向社会、走向市场的每个角落。所以只有面向社会进行监管才能达到有效监管。除了出版物的内容和编校质量外，报刊出版单位的体制机制改革，资本结构、从业人员、发行广告、分支和派出机构等，都要求我们对报刊出版活动进行全方位的管理。这与过去的行业监管有区别，以前重点在出版环节，现在市场监管力度加大。比如对报刊发行的恶性竞争，利用权力摊派，此次都作了规范。

　　虽然近年来陆续出台了许多规章，在一定程度上弥补了《暂行规定》的不足，但难以根本上改变报刊业监管法律制度不足的问题。修订后的两个规定可以为报刊业实施全面有效的监管奠定良好法律制度基础。

　　此次修订后的两个规定将会成为报刊管理工作的重要法律依据，您怎样评价它的前瞻性？

　　石峰：我上面讲过，这两个规定是在一个新的形势和背景下出台的，而且在修改过程中，中央开展了对全国报刊散滥和利用职权摊派发行的缩合治理以及深化文化体制改革等一系列重要工作，出台了一系列对整个出版管理原则有重要影响的文件。这两个规定的修订正是在文化体制改革的深入推进过程之中进行的，它与国家整个改革开放的方针政策，与《出版管理条例》，与多年来积累的丰富管理经验是一致的，这本身就是其前瞻性的一个体现。此外，在报刊管理制度没有根本性改变的前提下，这两个规定可以适用一个比较长的时代，所以它有相当的稳定性。将来随着改革的发展，肯定会有一些调整，具体管理中还会有一些规章来补充完善，也是很正常的，但在可预见的时间里，基本的规定不会有太大的改变。

　　现代化书业需要现代化管理手段，现代化管理手段最突出表现为法制化管理，即将出台的两个规定如何体现法制化管理？

　　石峰：《著作权法》、《出版管理条例》、《印刷业管理条例》等一系列对报刊出版管理具有指导意义的上位法陆续出台或修订实施，是法制化管理的重要表现。

　　而报刊管理原有的两个《暂行规定》无论从立法思想、基本原则还是具体规定，都与上位法有一定距离，甚至有的规定与上位法的规定不一致。报刊司从2002年开始着手两个《暂行规定》的修订工作，在各个层面广泛讨论与征求意见，反复推敲，数易其稿。在修改过程中，文化体制改革的大政方针逐步明确，各项改革措施积极稳妥地推进；《行政许可法》于去年颁布实施，通过行政审批制度改革确定了总署的行政许可项目；近年来陆续出台的涉及报刊出版管理的规章和规范性文件，以及一系列创新性的基础性管理制度和长效管理机制经过积极探索也逐步成型，这一切都为修订打下很好的法制基础。所以这两个规定的，修订即符合上位法的要求，并与其他规章相衔接，又比较符合实际需要。比如两个规定都注意了处罚程序合法性这个问题，因为按照《行政许可法》，程序不合法，处罚也无效，所以过去管理部门让你停刊你只能停刊，现在可以听证、答辩，最后根据相关法规来判定你要受何等处罚。所以这两个规定是按照国家法制化的要求，按照转换职能、依法行政的要求来制定的。

　　即将出台的两个规定在哪些方面作了比较重要的修订？

　　石峰：有几个方面的修订比较重要。一是明确界定了报纸期刊和报纸期刊出版单位的概念，并在许可制度上进一步完善。比如过去审批只是审批出版权，有了出版权就可以出版报纸期刊，在计划经济条件下没有要求作为经营单位进行工商登记，但工商登记又不认出版权，这个矛盾越来越突出。今后审批，在审批出版权的同时审批出版单位的设立，由出版单位来出版报纸期刊，在具体操作中，把两者结合起来，将其作为一个审批项目办理，兼顾了与上位法的一致和报刊业管理的实际情况，也解决了与工商注册登记衔接的问题。报纸期刊出版单位的主体地位明确，一方面有利于行政监管，另一方面有利于深化报刊业改革，因为塑造新型报刊业市场主体是报刊业体制改革的重点之一，明确报刊出版主体，为其更好发展奠定了基础。

　　二是在加强监管方面，明确规定了四大监管制度，即报刊出版审读制度、质量评估制度、年检制度、从业人员资格管理制度。在此次修订中，报刊出版审读第一次以规章的形式确定下来，并且对新闻出版行政机关的审读、主管单位的审读、出版单位的阅评三个层面作出了具体明确的规定，此次修订也是第一次明确提出质量评估体系，以前有报刊的质量标准规定，质量评估体系涵盖更全面，但评估体系建立需要一个过程；年检在原有文件的基础上，此次修订又较为系统地设计了年检的条件、程度以及缓验、不予通过及催告制度；从业人员资格管理制度也是此次修订中比较新的内容，规定了报刊出版从业人员，应具备国家规定的新闻出版专业技术资格条件，特别强调了社长、总编辑的岗位培训，并且必须符合国家规定的任职资格和条件。

　　三是退出机制。此次也是第一次明确提出退出机制，过去虽有规定什么样的行为要退出，但这次是作为退出机制的组成部分来考虑。目前我国报刊出版还未真正建立起有效的退出机制，造成了部分报刊长期处于低水平的状况，而有实力的出版单位又无法获得新的刊号资源，使整个报刊业缺乏活力。此次修订设计了三项退出制度：一是报纸休刊超过180天，期刊休刊超过一年仍不能正常出版的；二是报刊出版质量未达到规定标准或者不能维持正常出版活动的；三是未通过年检的报刊出版单位自第二年起停办该报刊，不按规定参加年检的，经催告仍未参加的。上述三项都经由新闻出版总署撤销《出版许可证》，并由所在地省、自治区、直辖市新闻出版行政部门注销登记。

　　此外还有一些具体的规定，比如中央在京单位创办报刊、设立出版单位由主办单位报批，以前是由主管单位报批；科技期刊统一归口新闻出版总署审批，以前创办科技类期刊由科技部审批；总署委托省级新闻出版局，审批的项目进一步明确；强化了对报刊内容的监管，比如刊发互联网内容时，必须在明显位署标明下载文件网址、下载日期等。两个规定虽然涉及报纸、期刊不同的产业形态，在表述上和某些规定上有些区别，总体上是一致的。

　　来源:新华网选稿:见习编辑叶焱焱作者:彭澎