浙江奉化城管“委托执法”合法性难题

　　□本报记者王甘霖 特约记者黄蓓蕾发自浙江

　　2005年10月，浙江省奉化市规划局、奉化市城管局同时被告上法庭，起诉人是宁波海王星装饰园林广告有限公 司(以下简称“海王星公司”)。此次诉讼得到了宁波、奉化多家广告公司的声援。

　　“11号文件”出台背景

　　2005年2月23日，奉化市人民政府出台了关于“户外广告设施设置权有偿使用”的“11号文件”。

　　这份文件规定，对奉化市管理范围内的所有户外广告设施设置权进行有偿出让。有偿出让的部分包括所有属政府产权 的公共设施，如广场、桥梁等。同时还包括非政府产权的设施和场地，这其中主要是产权人利用自身的建筑物、构筑物作为经 营性户外广告设施设置权的空间位置，高速公路、国道、省道两旁路权路产保护区以外依托上述道路的广告设施设置权(记者 注：即公路两旁属于农民的土地)。

　　文件还规定：“市政府委托市城管局负责本办法的具体组织实施。”政府这一规定出台后，奉化市户外广告的管理一 直处于无序状态。广告业主们找到工商行政管理部门，其答复是，政府已经把户外广告设置的审批权交给城管部门，必须有城 管部门的手续，工商部门才能给予办理相关手续。而城管部门倚仗政府文件的规定，“市区50平方公里控制范围内的城市户 外广告设置审批权，划归城管局”，将该市所有户外广告权都揽为自收管理费的范畴。但按照相关法律规定，户外广告设置审 批的法定监督管理机关应是工商。

　　“缴费”以后即“合法”

　　因收费是否合法，最先与城管部门发生争议的是宁波市广告界的龙头老大海王星公司。

　　该公司总经理童

　　在这种情形下，海王星公司按照以往的惯例于2004年底至2005年初，先后在上述路段建起了4座T型户外广 告塔，奉化市城管局将该4座广告塔认定为“违法”。

　　2005年6月，奉化市城管局要求海王星公司向该局缴纳每座每年8000元的费用，从第二年起，缴费额还逐年 增加，若不缴，将作为违法广告会被强行拆除。无奈，海王星公司向奉化市城管局缴纳了四座T型广告的3.2万元的费用。 缴费后第二天，海王星公司很快就取得了工商部门的“户外广告登记证”，其身份也就合法了。

　　“强拆事件”牵出“委托执法”

　　2005年8月25日，海王星公司的职工正在36省道江拔线奉化萧王庙街道后竺公路北侧T型户外广告塔工地施 工，奉化市城管局出动了10余辆汽车、50余名城管人员，另有8名警察也跟随城管人员到达施工现场。

　　城管人员出示了一份《行政强制拆除通知书》后，就开始强行拆除该公司的广告牌，并扣押相关材料。在强拆的过程 中，与海王星公司的员工发生了抓扯。据《法制早报》记者事后调查，这座被强拆的T型户外广告塔，其有关常规手续早在去 年7月就已经办理，只是未到城管局缴纳8000元的费用，所以被城管部门认定为违法广告。

　　根据强拆现场的录像资料和照片，执行强拆任务的为奉化市城管局的城管工作人员，还有就是一同前往的公安人员。 在城管人员出具的《行政强制拆除通知书》上的印章，标志为“奉化市规划局行政执法专用章(2)”。

　　经记者向奉化市人民政府法制办核实，奉化市城管局居然是一个没有执法主体资格的非行政机关，而是事业性质的事 业法人单位。为了使城管局具有“执法资格”，早在2003年8月6日，奉化市规划局就与奉化市城管局签订了一份《城市 管理行政执法委托书》。《委托书》的内容载明奉化市城管局可以代表奉化市规划局，在全市范围内，对户外广告的“合法性 ”做出“合法”地认定和处罚，并专门刻制了“奉化市规划局行政执法专用章(2)”的印章，供奉化市城管局执法时使用。

　　同时，奉化市工商分局也以书面形式将“奉化市区50平方公里范围内涉及工商行政管理方面的部分行政执法工作” 委托给了奉化市城管局。

　　但奉化市城管局法制督察科科长方宇平在接受《法制早报》记者采访时，对白字黑字上的“委托执法”予以否认，一 再纠正“委托执法”是“联合执法”的一种方式。

　　“委托执法”引发诉讼难题

　　按照奉化“委托执法”的实际情况，2005年10月7日，海王星公司将奉化市规划局起诉到奉化市人民法院，请 求法院认定奉化市规划局的强拆行为违法。

　　海王星公司就强拆事件状告规划局同时，也将奉化市城管局起诉到了法庭，请求法庭判令该局返还违法收取的3.2 万元“广告设施设置权协议出让金”及利息。奉化市人民法院受理以后作出了《行政裁定》，其裁定认为“被告奉化市城管局 非行政机关，而是事业性质的事业法人。因此，并无行政执法权，被告向原告收取广告设施设置权出让金，是受奉化市人民政 府的委托而实施的行政行为。当事人不服提起诉讼的，应当以委托的行政机关为被告。”

　　原告海王星公司认为，这是一份不能自圆其说的裁定。就此裁定，海王星公司已经上诉到宁波市中级人民法院。

　　解析“三等执法单位”现象

　　人们通常把城市和市容管理人员称为“城管”，他们是维护城市秩序和整洁的卫士，应该说是肩负重任。然而，常常 有“城管打人、城管野蛮执法”的字样见诸报端。原内江市城监支队二大队二中队的队长的杨彪在接受《新闻调查》记者采访 时感言道：“这个应该说是一个全国性的普遍现象：一等执法单位就是公安、检察院、法院；二等执法单位就是工商、税务等 等；我们就是三等执法单位。”

　　作为“三等执法单位”的“城管”是在特定历史时期诞生的一个执法机构。其前身叫“城市管理大队”，一般由市容 局、环卫局或者建设局代为管理。随着城市发展的需求，城管有了他自己的存在空间，但城管依然是一支没有执法主体资格的 “编外队伍”。但是当他们越来越成了地方政府治理城市的主要支柱时，在很多地方，“城管”的权力欲望不断得到了扩张， 这种没有制约的权力最后就演变成委托执法现象下的“越俎代庖”和乱收费。