《财经》杂志封面文章：辽宁疫区--失守的防御

　　至少在黑山疫区，基层防疫系统的涣散和小农经济的困境令以预防为主的防疫措施无法落实到位。亡羊补牢毕竟只是权宜之计，遗憾的种子因此埋下

　　□本刊记者 任波 实习记者 戴维／文

　　疫情早有征兆

　　正在辽宁全省蔓延的疫情，是从黑山县八道壕镇台村率先爆发的。

　　黑山，在辽沈战役中以“黑山阻击战”闻名；如今，黑山有“东北禽蛋第一县”之称，其中尤以八道壕镇远近闻名。全镇家禽存栏183万只。

　　八道壕镇台村的村民告诉记者，瘟疫其实早有征兆。

　　最早发生疫情的台村由东和西合并而成，中间一河之隔，家禽存栏数3.6万只。11月6日，《财经》记者一进入西，就被村民围住。

　　“养多少年鸡了，头一回见死了这么多。”他们七嘴八舌地告诉记者：“早先没人管，我们也不知道上哪儿报告，到了二十几号政府才来人。”

　　他们记得，最早发现死鸡是10月7日，在村南史学军家。史学军给鸡群使用抗病毒药，未见效果，鸡群大批死亡。“鸡死得比新城疫快得多，数量大，投药控制不了。”史学军说。

　　同时，病情向邻近农户扩散，其弟史三军家亦未能幸免。一些村民听到消息，紧急购置禽流感疫苗进行补救，但这时已为时太晚。

　　村民陆洪岗和本村主任兼会计韦凤彬熟识。10月23日左右，听到风声的韦凤彬带人到路洪岗家采样。26日左右，村书记王友林又一次“领着人来取样”。

　　后来发生的故事，如今已为公众所知晓：11月3日，国家禽流感参考实验室确诊黑山疫情为H5N1亚型高致病性禽流感；11月5日，辽宁省启动二级疫情应急预案，对黑山县实行全县封锁措施，同时组织武警部队官兵，20小时内扑杀了600余万只家禽。

　　后来的一切，发生得如此突然。

　　扑杀和补偿

　　11月5日晚，扑杀令下达时，恰是一个风雨交加的夜晚。记者所到的常兴镇赵家村尚没有出现疫情，也被划入疫区。整个村存栏约8万只鸡，一夜之间均被杀光。

　　在村民马广路家，8000只蛋鸡已经悉数被穿戴防护服与口罩的武警战士捉进麻袋，准备装车运走焚烧。马广路告诉记者，一只鸡从鸡苗开始饲养，需要四个月才能产蛋，其成本包括进雏、防疫、饲料、佣工等等，每只至少要20元。马广路全家今春贷款投入30万元钱扩建鸡舍，养了1.5万只鸡，只盼年底收获。

　　“如果不碰上禽流感，一年收回10来万，两年基本可以回本。”可是现在，即便按每只10元进行赔偿，仍然会有很多亏损。

　　政府同样要为此付出巨大代价。记者获知，三季度末，仅黑山县15个发现疫情的乡镇，一共存栏626万余只家禽。按照目前公布的平均每只10元的补偿额度大致匡算，至少需要6000万元，超过黑山县半年的财政收入。

　　自2004年中国大规模爆发禽流感以来，对养殖户损失的赔付问题渐渐凸显。鉴于以往《动物防疫法》等有关法律法规并无明确规定，2004年2月10日，财政部和农业部共同制定了《高致病性禽流感防治经费管理暂行办法》，其中对禽流感扑杀补助经费进行了详细规定：鸡、鸭、鹅等禽类每只补助10元，各地可根据实际情况对不同禽类和幼禽、成禽的补助有所区别。

　　按标准，中央财政对东、中、西部地区分别补助20%、50%、80%，地方财政分别负担80%、50%、20%。

　　根据财政部和农业部的这个“暂行办法”，一些爆发禽流感的省市制定了相关地方性法规来提高标准，落实对养殖户的补偿。但无论按照哪一个标准，养殖户仍嫌偏低。

　　《财经》在黑山了解到，扑杀伊始，八道壕镇附近传闻地方政府的赔偿是每只鸡5元，这显然令养殖户难以接受。也许正因为此，附近村庄的鸡只并没有即刻被全部扑杀。11月5日正式扑杀令下达后，仍有临近村庄的鸡群未被处理。和西紧邻的韦城子村三家子屯，直到11月6日下午记者前往采访时，也无人前来扑杀。

　　后来，赔偿额增加到10元。尽管还不到位，但对农民多少是一个安慰。不过，本就吃紧的县财政对此无力承担，此次由辽宁省政府一并拨付。在台村，养鸡户不止一次问记者：病死的鸡到底能不能赔偿？到目前为止，赔偿的范围仅限于被强制扑杀的家禽。

　　记者了解到，由于补偿不到位，当鸡群出现症状，一些养殖户自行治疗无效后，为了减少损失，他们并不愿意声张，而是把尚未出现症状的鸡只悄悄低价卖给小贩。甚至有农户愿意把少量死鸡煮熟吃掉。

　　补偿机制存在的问题，正是防疫体制的隐患之一。

　　强制免疫不到位

　　很显然，对于中国这样一个养殖业大国，事后的扑杀和补偿，当然比不上事先的免疫。正因为此，多位禽流感专家对《财经》强调，注射疫苗是防治禽流感最经济、最有效的方法。

　　根据中国动物防疫长期以来以预防为主的方针，应当实行计划免疫制度，实施强制免疫，而非事后的紧急免疫。辽宁省一位不愿透露姓名的兽医专家告诉记者，动物防疫工作的重点在乡镇以下的基层，但就农村目前的现状而言，强制免疫很难落实到位。

　　记者了解到，一只鸡一生要经历三次规范的免疫：二周龄第一次，45日龄为第二次，150日为第三次，包括各种如新城疫在内的常规疫苗。对此，养鸡户一般都能自觉实施。《动物防疫法》规定了对“严重危害养殖业生产和人体健康的动物疫病”强制免疫，属一类疫病的高致病性禽流感当属此类。实践中，对禽流感的强制免疫却很难严格执行。

　　原因在于，禽流感的防治具有严格的免疫规程。例如，对H5H9亚型的禽流感实施普遍的免疫接种，所用疫苗必须是经农业部批准的厂家所生产，所有禽流感疫苗均由省动物防疫站统一供应。对于疫苗的储运也有严格的要求。进行免疫接种时，需要严格按照疫苗说明书进行，进行接种的养禽场还必须建立详实的禽流感免疫档案。

　　记者在黑山采访获知，当地百姓近两年也开始逐步给蛋鸡接种禽流感疫苗。不过，这属于农民自发进行，有关部门很难挨家挨户进行检查和指导，推行的面并不算广。

　　因此，现在养殖户仍有相当一部分并不严格按照规程进行接种。“我们养了这么多年鸡都没出啥事，规定的那么多疫苗都种也太麻烦了。”黑山县八道濠镇韦城子乡的一位村民对记者说。

　　即使是自发接种的农户，所用的疫苗也门类繁多，有的是H5N2，有的是H7，有的是H9；到底应该打哪一种，一般农户根本说不清。八道壕镇张罗村的养鸡大户张素丽告诉记者，早在20天之前，她就听说附近台村出现了大面积的死鸡情况，因此给自家的鸡注射了疫苗。

　　她告诉记者：“我们打的是H5N1，别家很多打的是H7或者H9，我看根本不对症。”

　　更多的农民是在听说出现疫情后紧急免疫的。在离锦州城区不远的南站新区大岭村，当地一位曹姓养鸡户对记者说，他们家养了2600只鸡，从11月1日左右开始出现死鸡现象。今年他没给鸡打禽流感疫苗，听说黑山出事了，才赶紧到兽医站买了青岛易邦生物工程有限公司的H5N28禽流感疫苗回来打上，“但还是没啥用，过几天我们鸡就染上了。”

　　一位有多年养殖经验的养殖大户告诉记者，禽流感疫苗需要在注射14天后才能产生抗体。如果养鸡户没有按鸡的免疫程序走，“临时抱佛脚”是没有用的。

　　兽医体系难题

　　瘟疫就是这样无孔不入，突破了理论上颇为严密的动物防疫体系。

　　11月1日，农业部发布了今年秋冬季防控高致病性禽流感应急实施方案，除建立预警制度，特别提出对发现可疑疫情的应在限定时间内向各级动物防疫监督机构逐级上报。方案特别指出，省级动物防疫监督机构认定为疑似高致病性禽流感疫情的，应当在接到报告后一小时内，向当地人民政府兽医行政管理部门和农业部报告，再由兽医行政管理部门报省级人民政府。

　　这一制度有相当大的合理性。但是，若不能建立自上而下垂直管理的动物卫生监督体系和财政保证制度，预案的有效实施并不容易。

　　从辽宁省的情况看，全省自2004年左右便开始兽医管理体制改革试点，农业部投入6000多万元用于支持辽宁省动物卫生管理体制改革工作。即便如此，禽流感突然来袭，仍然暴露出基层兽医体制存在诸多漏洞。

　　从中国动物防疫体系的布局上看，基层兽医体系本应是其第一道防线。总体而言，国务院畜牧兽医行政管理部门主管全国的动物防疫工作；县级以上地方人民政府畜牧兽医行政管理部门主管本行政区域内的动物防疫工作，其所属的动物防疫监督机构实施动物防疫和动物防疫监督。由此，整个系统分为国家、省、市县三级。《动物卫生防疫法》指出，各级人民政府应当加强对动物防疫工作的领导。

　　但是，这不是一个完全垂直的体系。就具体性质而言，也并不是各地所有的畜牧兽医部门都属于政府部门行政编制。以辽宁省为例，在2000年机构改革当中，当地畜牧局改为畜牧兽医总站，成为事业单位。据有关人士介绍，作为一个事业单位，畜牧兽医总站并没有执法权，其防疫的职能相对淡化。

　　更为复杂的情况出现在县级以下的行政区域。随着农村税费改革的推进，有关事业单位也进一步改革。据辽宁省动物卫生监督管理局有关人士向《财经》介绍，2002年省里下达文件，以往由政府开支的基层兽医站等防疫组织，一举转变为自收自支的事业单位，由此原本一些公益性职能，便顺理成章的让位于经营性事务。

　　此外，农村税费改革之前，村兽医为农户打防疫针实行免疫，尚能以“三提五统”的收费支付部分劳务补贴。税费改革之后，打防疫针不再有专人负责，基层的免疫工作基本依靠农民自发进行，相应的监督也难落实。同时，村兽医随之转变为完全的自主经营，多依靠经营兽药，出诊为生。据当地农民反映，一般收费相对昂贵，兽医的素质亦是良莠不齐。

　　记者在北宁市兽医站了解到，站内几个员工，额定工资一般在800元-1000元上下，但每月并不能全数开支。他们透露，这样的情况在基层其实相当普遍。

　　辽宁省动物监督管理局有关人士表示，在他们看来，此番疫情来势如此凶猛，一个无法回避的问题是基层兽医组织和防疫体系整体涣散。“人家不在你(政府)这里开支，凭什么要替你办事？”

　　显然，通过兽医体制改革，安排乡村一级的防疫队伍完成基层强制性免疫工作，已是箭在弦上。

　　记者离开疫区时，辽宁省的疫情已从黑山扩大到阜新、锦州、北宁等地。

　　一场不期而至的瘟疫，对以养殖业为主体的当地经济的打击是沉重的。冬天到了，苞谷刚收，小鸡才要生蛋便被扑杀，田地因此荒废着。本应正在侍弄鸡群的村民们此时闲坐家中。

　　鸡舍空了，场院里晾晒的苞谷也无人照应——那些正是喂鸡的饲料。扑杀消毒之后，至少六个月之后才能重新开始进行饲养。黑山县周边交通干道已全部封锁，禽肉、禽蛋省外销售陷于停顿，活禽市场关闭，就连制作蛋托、纸箱的工厂也停工了。

　　“我们下岗咧”，“过些天外面打工去。”村民们咧嘴笑笑，在瑟瑟寒风中等待。