郑汴一体化之体制壁垒打不破 行政门槛将如何跨越 ？

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　　随着郑汴快速通道的即将修建，“郑汴一体化”逐渐提上日程，引起广泛关注和热议：一体化能融合到什么程度？开封和郑州能否合并成一个具有统一行政体制的城市？“郑汴一体化”是否也会受到“长株潭一体化”过程中的体制壁垒限制？郑州和开封在一体化进程中对解决体制壁垒究竟该怎么做？

　　昨日，本报已和大河网、开封宋网实现联动，读者如果对“郑汴一体化”可能遇到的各种问题有什么看法，请登录两个网站展开讨论，本报将对大家关心的问题进行报道。【一个老开封的担心】 两城市资源能无障碍流动吗？

　　张大伟最近特别关注“郑汴一体化”。

　　张大伟是一名老开封，因为生意关系，他每周都要到郑州两三次，每次往返，面对几十元的高速费和过路费都有点头疼。“郑州和开封这么近，为什么不能开通直通车，取消一切费用？”看到本报“郑汴一体化”的报道，张大伟非常高兴。

　　每次看报纸，他都要先看看有没有一体化的消息，先是看到郑州和开封要建10车道的快速通道的消息，后来又看到郑州和开封之间还要通公交的报道，而且令他头疼的过路费，也将逐渐取消。“这样的消息，让我们真切地感觉到郑州和开封更近了，也让我们感觉到一体化是那么真实。”他说。

　　随着对“郑汴一体化”了解的深入，他了解到“郑汴一体化”的终极目标是实现郑州和开封之间的经济一体化，按照专家的说法，就是实现郑州和开封之间的功能互补和资源优化配置。但要做到这一点，一个基本前提就是两个城市之间要实现经济资源的无障碍流动。

　　但怎样才能实现两个城市之间经济资源的无障碍流动？张大伟是个爱较真的人，大学的时候也学过经济学，看到专家的这个观点，他就提出了这个问题。根据他目前了解的情况，不少人强调除了建立交通的方便之外，还要实现邮政、通信、银行汇兑等一体化。但仅仅这些就能解决一体化进程中经济资源的无障碍流动吗？

　　作为两个不同的城市主题，两个城市在发展中肯定要采取不同的行政手段为自己争取资源，为自己的发展争取更大的空间。有两个行政主体的存在，一体化进度肯定不会像想象中那么快。如果两个城市在一体化过程中暗中竞争，在两个城市行政制度制约下，这种无障碍的流动岂不障碍巨大？

　　张大伟的这种担忧并非毫无根据。由于郑州的区位优势和相对较高的城市竞争力，开封在和郑州的资源争夺中并不占优势。让开封人记忆犹新的是，在上世纪80年代，最早的是一个生产维生素C的几十个亿的项目花落郑州；而让开封人最惋惜的还是加州工业城项目，这个寄予开封人重振昔日雄风的项目，也落户郑州。

　　【一次招商引资之痛】 能否让两城市合作大于竞争？

　　加州工业城项目是美国加州瑞多都市和美国西亚斯集团等单位拟在河南建设的包括工业企业、城市管理机构等的大型工业园区。美国加州方面拟在河南建设工业城，最终选址将从已考察过的开封、郑州、新乡、许昌、商丘5个城市中确定。开封市为此做了不少的努力，并拟订在开封经济技术开发区划出69.98平方公里的面积作为加州工业城的落户地址。

　　如果加州工业城落户开封，这将给开封带来一座独具特色的新城市。届时将把开封的城市布局由古城（老城区）、新城（开发区）、洋城（加州工业城）次第展开，该城的建设风格将充分体现人与环境、人与自然的和谐统一。这无疑是给以旅游为重心的开封增添了一道亮丽的旅游风景。

　　更让开封人兴奋的是，加州工业城将给开封带来一大批企业。这些企业主要由美国加州的企业组成，其中主要包括城市的管理机构、生物制品公司、新型建筑材料公司、IT公司、航空航天公司、纺织制品公司、高科技公司、金融保险公司等。

　　“这将使开封的经济实力大为增强，并最终将使开封真正成为中原城市群中的重要支撑和重点城市。”开封市的一位政府官员对记者说。

　　通过考察，加州工业城最终锁定在郑汴之间，竞争也最终在郑州和开封之间展开。但最终，加州工业城落户郑州。

　　“郑州和上海还不一样，它从发展角度来说还没有上规模，也还没有完成原始积累，所以还存在着跟周边城市的竞争。尽管我们开出了一美元一亩地的优惠价格，但同等条件下，由于郑州的区位优势，加州工业城还是选择了郑州。”开封市发改委规划处副科长王建松说。

　　类似的情况，在“郑汴一体化”过程中还会不会出现，郑州会不会加大对开封资源的争夺，不少开封人心存疑虑。

　　针对此种情况，河南省科学院地理研究所所长冯德显分析说，在没有实现一体化之前，在目前的中原城市群当中，各个城市由于各自为政，分散发展，竞争也没有秩序，并且都已经形成自己的城市与区域共同体，加上中心城市组织能力较弱，所以竞争始终是主流的，一体化以后并不排除竞争，一体化解决的是无序竞争，竞争弱化到最小，而合作将变得更大。但怎样才能改变这种无序竞争的局面？有专家担心，如果体制壁垒打不破，这种无序竞争将不可能消失？

　　【一个跨越门槛的大胆设想】 构建“郑汴特大城市区”？

　　作为民间最早提出“郑汴一体化”的人士，徐铁滚和开封市建委副主任宋喜信也曾担心在“郑汴一体化”中受到体制壁垒的障碍，他们为此提出构建郑汴“联合体型”城市的大胆设想，并发表在《河南经济参考》上，以解决行政区划上的障碍。

　　在这份建议中，二人设想将郑州市的城市建成区和开封市的城市建成区以及郑州、开封两个城市之间包括郑东新区、中牟县城、南至陇海铁路、北至连霍高速公路之间的区域划为一个特大城市区，作为中原城市群的内核进行建设。“至于郑、汴特大城市区名称如何确定，并不是重要的问题，而且也不影响该区域的建设，可以叫‘中原城’，也可以叫‘郑汴城’，可以边建设边征集，集思广益，专家论证以后再做定夺。”

　　徐铁滚说，当时他提出这个建议以后，引起了不少人的争论，特别是开封人，对这个建议十分不满意，认为这种思路是郑州在兼并开封。其实并非这样，之所以这样考虑，很大程度上是考虑到为推进一体化的建设速度，解决行政上的壁垒。

　　现在想来，这种争论并没有太大的必要，武汉三镇，不也是由三个城区组成吗，后来发展成一个大武汉市，其他城区不也是叫同样的名字吗？郑州和开封取消现有的行政区域，并不意味着取消现有城市的名称，两个城市可以有一个统一的名字，但自己依旧运作各自的城区，只不过两个城区在发展中各自兼顾，不再出现内耗。不过徐铁滚承认，立即取消行政区划在现行条件下不太现实，也有一个渐进的过程，因为牵扯的问题太多，有形的压力和无形的压力都存在。只能看郑汴在经济一体化发展过程中的形势而定，到经济一体化到了不得不破除体制障碍的时候，自然会取消。

　　【一次打破格局的探索】 水利、环境、税务、工商等可优先合并

　　在“郑汴一体化”过程中，郑州和开封能否打破原有体制格局和利益格局造成的阻力，实行行政体制的统一。

　　冯德显认为，在目前的情况下，如此操作还不太可能，不过为了减少一体化的阻力，可先实行边缘权力的合并。

　　冯德显分析说，将开封和郑州两个城市合并成一套行政机构，在15年内很难实现。因为郑州现有8000平方公里的面积，开封也有跟郑州差不多的面积，这样合起来面积很大。因为机构比较繁杂，行政压力就比较大，调整的难度也可想而知。

　　再加上现在我国已经开始着手行政区划调整，开封、郑州等市级城市的城市功能将逐步弱化，比如开封市，原来叫开封地区，是省政府的派出机构，这个派出机构随着经济的发展逐渐变成了地区，再由地区升格为市。

　　在新的行政区划上，将逐步实现中央、省、县三级体制，县的权力将逐步增大，而市的权力将逐步弱化。比如现在河南正在试行永城、固始、巩义等5个扩权县，将来县的权限有可能和现在的市同等，到时候中牟就有可能和开封享受同等地位。所以在现在合并有很大难度的情况下，可以先不考虑。

　　不过冯德显认为，核心权力不实行合并并不意味着现在停止不前，不为经济的一体化扫除障碍，现在可以实行边缘权力的合并。比如两市之间的水利、环境、税务、工商、公安、旅游等属于边缘权力的部门，可实现合并。在两市的道路建设、环境建设、人口管理和旅游发展方面实现统一管理，扫除一体化的障碍。

　　在具体操作上，有两个城市的政府可以把两地相同的部门合为一体，也可以由省政府出面，组成一个超越两个城市的专门的机构来做。“这样可以使得两个城市可以很好地联合起来，又不引起两个城市的矛盾，促使郑汴一体化更快地发展。”

　　他山之石

　　“长株潭一体化”经验：行政区划调整最关键

　　怎样打破体制壁垒？大河网“中原崛起”斑竹“寒江雪”在关于“郑汴一体化”的帖子中提到，根据世界各国经济一体化进程和其他地区的区域融合经验，在“郑汴一体化”的开始，我们就不能不有这样一个大胆的设想：郑州和开封的最终融合会不会催生一个高于两个城市目前行政体制的另外一个行政机构呢？他在帖子中提到湖南的“长株潭一体化”，目前也正面临一个行政机构一体化的难题。

　　作为中国第一个自觉进行区域经济一体化实验的案例，“长株潭经济一体化”至今已经发展了21年时间，情况怎么样呢？

　　“它发展得太缓慢了。”湖南省社科院原副院长、中国区域经济研究中心副主任张萍遗憾地说。今年70高龄的张萍是“长株潭一体化”建议的提出者和推动者，经过十多年的思考，张萍认为他在上世纪80年代形成的搞经济一体化的区域经济联合体的模式有相当的局限性。

　　“三市经济一体化，实质上是管理体制的深刻改革，是经济运行秩序的改变，要解决的问题是在传统体制下形成的三市之间的城城分割、条块分割和城乡分割，以及由此而导致的种种弊端。因此，对原来的管理体制和运行秩序做相应的调整和改革就不可避免”。

　　张萍认为，体制的刀子不动，生产要素在地区之间流动的成本会很高，到一定程度，经济一体化的推进就会陷入停滞甚至发生逆转。

　　张萍的话并非毫无根据。去年5月到11月，民革湖南省委对长、株、潭城市群做了调查认为，长株潭城市发展已有的制度安排，主要是过去围绕各自的发展战略而建立起来的，不仅将该地区的城市发展限制在狭窄的轨道中，而且形成了三市各自为政的行政分割体制，不可避免地为现在的经济一体化带来了负面效应：三个城市小而全的建设，基础设施低效能；同结构、同业生产，争市场，高损耗，工业建设各自为政、大而不强等。20年渐进式的改革并没有完全突破计划经济体制下的制度安排。

　　改革至今，对于目前“长株潭经济一体化”过程中的体制障碍，一些湖南省高层的领导也有了清晰的判断。湖南省委书记杨正午在一次会议上分析说，长株潭要实现经济一体化，就要坚决克服封闭型地域观念，加强沟通与衔接，清除自我保护主义的干扰，降低生产要素在整个区域内流动和交易的成本。

　　行政区划调整是打破行政壁垒最有效的办法。郑州的部分官员也相信郑汴“融城”最终要靠行政区划调整才能完全实现，但是他们共同的论调是：要水到渠成才行，不能用行政命令强行合并，否则引起的震荡太大，社会成本同样昂贵。