户籍改革受阻于地方政府背后利益成问题根本

　　在短短的几天内，公安部的态度发生了明显的转变。

　　10月25日，公安部副部长刘金国在中央综治委2005年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。

　　但过了几天，只要涉及户籍改革，公安部上下便已对外界三缄其口。据知情人士透露，这是因为“户改方案还不成熟，部党组决定暂不接受外界采访”。

　　记者获悉，户改方案须上报到国务院后才有下文，而现在尚未上报国务院。

　　公安部知情人士及专家告诉记者，其实公安部新一轮的户改意见已出来两年了，思路也一直很明确，目前方案主要是总结现有的地方户改经验以在全国推广，但却有来自其他相关部委和一些地方政府的阻力，进展一直很慢。

　　中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元则指出：户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。

　　户口值多少钱

　　以北京为例，在就业方面，政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口，而私营企业则不需要。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费，而与之相应的一个现象是，北京有不少小学都招不满，有的小学甚至撤并了。

　　社会保障也是附在户口身上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受得到的低保。此外，在住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。“从一个人出生开始就有了，伴随整个一生。”王太元如此归纳附在户口上的各种利益和制度。从计生政策、妇幼保健到教育、就业、社保、医疗、失业、意外伤害等等，全用城乡二元户口为依据来区别对待，涉及多个政府部门。

　　不仅城乡之间有依附于户口的鸿沟，城与城之间亦如此。王太元的父亲几年前患脑溢血，也只能在老家四川的一个县城医治，因为到北京来就享受不到医保了。

　　作为一种国际通行的人口管理办法之一，户籍制度的基本功能为证明公民身份、提供人口资料和方便社会治安。我国在1958年颁布的《中华人民共和国户口登记条例》，最初也主要是登记管理的功能。此后“三年自然灾害”造成我国商品粮供应全面紧张，1963年，公安部依据是否吃国家计划供给的商品粮，将户口分为“农业户口”和“非农业户口”。

　　在严格的计划经济时代，生活消费品和生产资料的供给都以户口性质为依据。户口的登记注册功能向利益分配功能异化。这种“利益分配”的角色，随着改革开放的进行逐步淡化，户籍制度也在上世纪80年代中期、90年代一步步松动，城市的“进口”越来越宽。

　　统一福利创造自由迁徙条件

　　2001年小城镇户籍改革全面推进之后，公安部全面推进户改的整体指导意见也已形成，即将在五个方面着手：严格户口登记、建立城乡统一的户口登记制度、积极调整户口迁移政策、加快户籍管理立法、加快人口信息计算机管理系统建设。其中第一和第五方面纯属公安机关管理的民事信息工作，并非外界关心的“户改”内容。

　　目前进行得较为顺利的是统一城乡户口，但剥离了资源分享后的名义统一，主要是象征意义，“可以使其权益意识提高，去要求获得跟城里人同等的待遇。”胡星斗说。

　　社会上最关心的恰恰是王太元认为本不属于户籍管理内容的迁移政策。从1998年到现在，公安部的指导意见一直以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。然而这又受到城市公共资源的约束，各地情况不一样。赵尔铎估计，即使要放开，北京、上海一类的特大型城市也将采取比一般城市更高的迁入门槛。

　　王太元认为，深化改革的关键，在于加快改革以剥离附着在户口背后的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。

　　在王太元看来，强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩，将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。减少集中式跨部门、跨地域的决策，让就业、教育、社会福利等各个领域分别进行改革，不仅阻力小、见效快，而且覆盖面广。

　　然而，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁却认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化。”

　　最终，鉴于户籍所牵连到的其他领域和各地情况的差异，王太元、赵燕菁都认为应采取因地制宜的原则，放权于地方。

　　（据《瞭望新闻周刊》报道）

　　（生活报）