山东平度：制度创新 让审计监督硬起来

　　本刊记者 李远夫 特约记者 姜业奎 报道

　　审计与监察“亲密接触”

　　2004年5月至10月，青岛平度市审计局根据市长办公会议的要求，对市区的房地产开发项目进行“拉网”审计。审计中发现：自2003年以来，全市有12个单位、14个建设项目欠

缴、缓缴各类规费1724万元，漏缴税金187.47万元，擅自加大层高扩大建筑面积5.68万平方米。财政资金流失严重。

　　房地产行业属于高利润行业，能人多，能量大，市民关注度最高。因此，这一审计结果上报后，引起平度市政府高度重视。市委副书记、市长丁鲁省批示，立即依法下达审计决定清缴，并由监察部门配合搞好落实。

　　平度的这一事件本身并没有什么特别的地方，但要求由审计机关与监察机关联手行动，清缴规费，无疑是地方审计上一项不大不小的创举。审计与监察得以“亲密接触”。

　　按照要求，平度市监察局立即下发了《关于清缴房地产开发企业违规建设应缴规费和罚款的监察建议书》，责令有关主管部门明确责任，制定措施，在规定时间完成清缴规费和罚款。对不执行审计决定的，根据监察建议书实行“问责”，直接追究相关人员责任。

　　监察建议书下达，相关部门不敢懈怠，各部门主要领导亲自抓落实，并成立了督查小组专门抓调度。对于部分应缴款额度较大的开发企业，主管部门采取登门促缴的措施。清缴工作“出乎意料”地顺利完成，短短一个月时间清缴税费即达90%以上。

　　平度市审计局翟玉龙局长对《小康》记者说，这次清缴工作之所以如此顺利，监察等职能部门的积极配合起到了很大的作用，“《监察建议书》加大了审计决定落实力度，树立了审计权威。”

　　作为山东省最大的县级市之一，近年来，平度市加快了壮大县域经济，融入“大青岛”的城市化进程，政府投资项目以及各项工程建设不断增多。在这一大背景下，平度市委市政府更加重视审计工作，市领导在重大决策前通常要审计局提出审计报告或审计意见。

　　为了加强审计监督力度，让审计真正发挥出作用来，平度市先后出台了《审计监督实施暂行办法》和《审计结论落实工作暂行办法》等多项规范化的制度。而通过部门联动、推进审计监督即是其中一个重要内容。对于这一做法，南京审计学院公共管理与绩效评估院胡宁生院长给予了高度赞赏。

　　胡宁生教授说：“审计的最大作用，用审计长李金华的话说，就是一个‘看门狗’的作用。要很好的担负起这个功能，‘看门狗’得要具备一定的权力，否则它怎么看门呢？”

　　胡认为，中国的审计体制在一开始设置时便存在相当的缺陷。审计只能把问题揭发出来，真正有权力进行处罚的是相关的执法和行政部门。

　　“现在变革审计体制的呼声很高，但这些变革可能牵涉到《宪法》和《审计法》的修改，短期之内很难有大的改观。平度的这个创新可以看作是在现有制度框架内的一种改良。”胡宁生说。

　　审计扩权VS回归审计本身

　　审计所发现的重大问题，往往涉及部门权力、政府职能转换，涉及深化改革等方方面面。

　　2004年7月，平度市审计局政府投资审计中心挂牌成立，旨在规范政府投资行为、加强对政府投资项目的审计监督。但工作开展之初，出现了与财政部门工作重复监督问题。为此，市政府安排市编委牵头，组织有关部门，联合对政府投资建设项目操作方式、程序有关情况进行调研。

　　通过调研发现，在工程验收结算及决算方面，审计与财政对由哪个部门作为审查主管责任单位意见不一致，部门之间也缺乏便捷高效的工作联系方式。调研组建议将财政局基建投资评审中心承担的工程结算及工程财务决算职能移交政府投资审计中心，以减少工作程序，提高工作效率。最终，市政府决定撤销财政局基建投资评审中心，其工作职能划归政府投资审计中心。

　　此后，平度市又根据实际情况，主动做出调整，专门出台《政府投资建设项目审计监督实施办法》。规定全市所有国家建设项目，包括使用国家财政性资金、政府设立的专项资金(基金)、政府统一借贷的资金或事业单位、国有企业、国有控股企业投入资金等为主要资金来源的基本建设项目或技术改造项目，全部依法纳入审计监督范围。不到一年的时间，投资审计中心通过审计，已为当地政府节约资金7000余万元。

　　政府投资审计中心并非平度市独创，其他许多地方政府都建立了类似机构，但大多均设在政府财政部门，形成了财政部门自我审计、自我监督的尴尬局面。那么，平度的这一做法是不是意味着给审计“扩权”呢？

　　胡宁生教授对《小康》记者表示，她反对“扩权”这种说法。“就以平度的这种职能划分安排来看，也不能说是给审计‘扩权’。”

　　长期关注政府职能转变的胡说，“政府的职能或者权力是因事而设的”，但长期以来，审计没权也没钱，“这是不正常的。审计有审计存在的理由，也有它应该担负的职责和享有的权力。”

　　在胡看来，“政府职能转化一个很重要的问题是，让各个部门各司其职，各自享有它们应该享有的权力。”平度此次的做法，其最大的意义在于，让审计回归了它本来的“面目”。

　　胡宁生教授的观点在审计系统内部不乏赞同者。山东省审计厅副厅长刘均刚今年6月到平度市调研，他曾不无赞许地说：“平度审计工作有许多创新之处，平度审计很过硬！”刘均刚所说的“很过硬”，其实就包涵了两层意思：一是指平度审计队伍建设过得硬，而更多地，则是指其正确使用了依法享有的审计“应该享有的权力”。

　　地方审计如何突破困境

　　中国审计系统以掀起“审计风暴”闻名，然而，社会对审计的要求和期望也越来越高。无论是国家

　　翟玉龙以上述对该市房地产项目的“拉网”审计为例介绍说：去年整整一个夏天，他们的审计人员顶着各方压力， 经受住金钱、礼金的诱惑，在个别利益者、

　　事实上，随着审计工作不断深化，其难度也在不断增大。有关专家在接受媒体采访时甚至指出：不应该因为中央“审计风暴”的光环，而掩盖地方审计的困境。今年9月，李金华审计长在一篇报告中也表示，审计的不断发展，使新的问题和困难逐渐显现出来。

　　这些问题从五个方面反映出审计工作的难度在不断增大：一是当审计发现重大问题时，特别是发现重大案件，调查取证的难度越来越大，反审计的手段越来越高明。二、有些问题，不是违法的问题，是使用权力不合法、不规范的问题。三、涉及深化改革的问题，处理越来越难。四是实行审计公告制度以后，各部门对此高度重视，对审计报告的措词极其敏感。五是涉及追究责任的问题，工作难度越来越大。

　　李金华表示，这是审计工作不断深化的正常现象，作用力越大，反作用力也越大。总体上说，现在被审计单位对审计工作的配合是好的，但遇到具体重大问题，揭露得越深，这种反作用力越大。

　　审计长的讲话在地方审计机构引起共鸣。而身为基层审计局长，翟玉龙希望自己部门的工作得到更多的理解和支持。他说，就本人及平度市审计局的工作人员而言，我们与被审计单位及相关负责人一般都有着良好的工作关系和个人关系，但在依法审计、履行职责中，又不能以怕得罪人、怕影响各种关系，就以不执法、不落实、不执行审计决定为代价呀！

　　不过翟玉龙也认为，在依法搞好审计监督同时，作为政府审计部门应当努力发挥好职能作用，寓监督于服务中，全面提高审计工作水平，为经济发展创造良好环境。

　　比如国有企业在改制重组过程中，常常伴随着国有资产流失问题。平度市审计局在对7户改制企业审计中曾发现，企业在改制过程中前后侵占国有资产3710万元：有的将破产前收回的资金、货款记入破产后公司账，将改制前的产品、收入非法转入个人名下，归己所有，侵占国有资产；也有的故意模糊前后法人关系，将资产占为新公司所有；还有的签订假合同，骗取国有资产。因此，审计局向市委、市政府有针对性地提出了审计建议：有关部门应强化对国有企业改制、改组经营管理全过程监督力度，采取得力措施制止各种侵占国家利益和职工利益的行为。通过这些举措，市属企业改制的工作和程序得到相当程度的规范，国有资产的流失也得到有效地遏制。自2004年以来，平度市审计局先后对全市31家改制企业进行了审计。通过审计，摸清了企业家底，从总体上为企业改制“加速提效”做出了积极贡献。

　　在全国范围内地方审计陷入困境的大环境下，平度市审计局幸运地拥有一个相对好得多的审计环境，这也让平度审计有了很大的发挥空间。平度市长丁鲁省的话或许可以表明平度审计近几年来的优异表现：“(审计局)在规范工作制度、提高工作效率方面动了很多脑筋，各项工作程序清晰，时限明确，责任到位，运转流畅，充分体现了市委提出的马上就办、迅速行动、雷厉风行的工作作风。”