中国户籍改革受阻地方政府

　　□公安部关于户改的态度在几天内发生了明显变化

　　□来自相关部委和地方政府的阻力使户改进展缓慢

　　□户改关键是加快改革以剥离附着在户口上的利益

　　□推进户改首先要跨越三道坎而其根本是修改宪法

　　１０月２５日，公安部副部长刘金国在中央综治委２００５年第二次全体会议上称，公安部正在抓紧研究进一步深化户籍制度改革的意见，探索建立城乡统一的户口登记管理制度，并将逐步放宽大中城市户口迁移限制。

　　但过了几天，只要涉及户籍改革，公安部上下便对外界三缄其口。据知情人士透露，这是因为“户改方案还不成熟，部党组决定暂不接受外界采访”。在短短的几天内，公安部的态度发生了明显的转变。

　　困局

　　阻力：来自部委和地方政府

　　记者得知，户改方案须报到国务院后才有下文，而现在尚未上报国务院。

　　公安部知情人士及专家告诉记者，其实公安部新一轮的户改意见已出来两年了，思路也一直很明确，目前方案主要是总结现有的地方户改经验以在全国推广，但却有来自其他相关部委和一些地方政府的阻力，进展一直很慢。

　　“过去户籍改革一直徘徊不前，主要是部门既得利益和部门立法的原因。”北京理工大学教授胡星斗对记者说。

　　中国人民公安大学治安系教授、户籍问题专家王太元则指出：户籍制度及户口迁移制度只是“替罪羊”，附加到户口上的各种利益、隐藏于户籍制度背后的各种制度才是根本所在。

　　户改受阻至今无突破

　　症结：城市配套政策不完善

　　公安部欲在全国推广的进一步户改方案，可以从河北、江苏、山东、辽宁、福建等１１个省的试点看出端倪，而其深入与否，主要看各城市配套政策的完善。

　　在石家庄户改一年后，２００２年接纳外来人口１０万，２００３年接纳４万，到第三年，则不足２万。外来人口逐渐降低的一个原因是，２００３年８月，河北全省的户籍改革启动，以合法固定住所、稳定职业或生活来源为落户条件。这一条件相对于石家庄原先的规定要严格，买不起房的外来人口便无法落户了。

　　王太元指出，这些改革其实都没有突破公安部１９９８年的四条意见，１９９８年７月，国务院发出批转公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，主要规定：实行婴儿落户随父随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城市落户；在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民，及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法固定的住所、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户。

　　“宣布了的未必做了，做了的未必做完了，做完了的未必配套了。”王太元说，“快慢没有意义，关键看配套，光是形式上统一户口没有什么用。”正因为没有配套改革，郑州、济南、江苏等地都曾有过户改受阻的报道。

　　现实

　　在自己房里“暂住”

　　北京某房地产媒体的记者林力２００３年在北京买了一套商品房，由于是外地户口，所以买房时他还要办理暂住证。没想到住进新房不到一在自己房里“暂住”

　　北京某房地产媒体的记者林力２００３年在北京买了一套商品房，由于是外地户口，所以买房时他还要办理暂住证。没想到住进新房不到一年，社区却要求他再去办暂住证，理由是他没有北京户口。“暂住在自己的房子里”，这种无奈的事实不在少数。

　　批判

　　户籍制度有三弊端

　　中国人民公安大学王太元教授认为，我国户籍管理制度存在三大弊端：一是城市和农村户口的二元化管理；二是迁徙不自由；三是户籍与政治、经济、文化教育等权利挂钩，被人为赋予了太多的“附加值”。

　　建议

　　改审批为迁徙登记

　　“公民在中国境内流动应该不受户籍限制，迁徙自由权利应当得到保障。”今年３月１４日，全国人大代表、西南财经大学教授纪尽善建议，我国应当将户口审批制度改为迁徙登记制度。

　　现状

　　优势：可享受就业教育购房等优惠政策

　　在北京，找工作需要北京户口和找可解决北京户口的工作，这两种看似有些矛盾的现象很突出地并存着。中国人民大学劳动人事学院副院长刘尔铎教授认为，就业和教育，是如今附着在户口上最大的两座大山。

　　以北京为例，在就业方面，想进政府机关、国企、事业单位大都需要北京户口。在教育方面，外地人口子女到当地正规学校上学得交两三万元左右的择校费。

　　社会保障也是附着在户口上的一大利益，最明显的就是只有城里人才能享受到的低保。此外，在住房方面，经济适用房也是本地居民的“专利”，低利息的公积金购房也基本只属于当地城市居民。

　　“从一个人出生开始就有了，伴随整个一生。”王太元如此归纳附着在户口上的各种利益和制度。

　　出路

　　关键：剥离附着在户口上的各种利益

　　社会上最关心的恰恰是王太元认为本不属于户籍管理内容的迁移政策。

　　王太元认为，深化改革的关键，在于加快改革以剥离附着在户口上的各种利益，把隐藏在户口之后的劳动、人事、工资、物价、教育、卫生、社会福利等诸多制度与户口脱钩。

　　在王太元看来，强迫各种社会管理制度与户口制度脱钩，将迫使在户口制度掩护下的这些制度直接在各自领域改革。

　　然而，中国城市规划设计研究院副总规划师赵燕菁却认为，只要存在各类公共产品方面“补贴”的落差，就会有门槛，将户籍这个大门槛取消了，其他部门仍会花更大的成本造出更多小门槛来。“弱化乃至最终消灭户籍制度的关键，就在于尽快缩小不同城市间和城乡间的经济落差，促进人口的均质化”。

　　最新的一道口子是由人事部拉开的。２００５年１１月３日，人事部消息，２００６年中国中央和国家机关公务员招考首次放开户籍限制。

　　难点

　　根本：宪法没有给公民“居住和迁徙自由”

　　著名人口地理学家、杭州大学教授王嗣均认为，我国深化户改的时机已经基本成熟，但首先必须跨越三道障碍。

　　首先是克服法律障碍。《中华人民共和国户口登记条例》中关于限制农村人口迁往城市的规定，应当通过立法程序对其加以修改或废止；《中华人民共和国宪法》关于公民有居住和迁徙自由的条文发生从有到无的转变后，始终给户籍管理制度的改革和立法罩上了一层阴影。《中华人民共和国城市规划法》第四条明文规定：“国家实行严格控制大城市规模，合理发展中等城市和小城市的方针”。这一方针在理论上是不正确的。

　　其次是克服制度障碍。一是户籍管理制度，大中城市的户口管理办法继续充当着阻遏人口迁入城市的守门神角色。二是教育制度，城市中小学招生都有户口限制。三是社会保障制度，目前城乡社保体系差距仍较大。

　　第三要克服思想障碍。计划经济时期之所以阻止人口进城，根本原因在于城市缺少产业支撑，就业机会枯竭。而如今中国总体上已经进入小康社会，城市就业空间和生活空间得到了拓宽，户籍改革向城市推进的经济承受能力已大为增强。