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救助款为什么“睡大觉”(图)


http://www.sina.com.cn 2005年11月28日15:38 海峡都市报

  

救助款为什么“睡大觉”(图)

  到慈善门诊看病的低保户十分少

  好政策不怕修改

  让穷人都看得起病———这是泉州低保医疗救助制度出台的美好初衷。

  按理说,没有人会质疑这样的政策。但大半年过去了,政策的实施效果却让人们大失所望,一个尴尬的事实摆在眼前:一边是财政拨出来的500多万元救助款躺在账户上“睡大觉”,一边是大多数急需“救命钱”的低保户们得不到实惠只能干着急。

  据统计,从今年5月开始,先后有鲤城、丰泽、晋江、泉港、安溪等5个医疗救助试点设立,共有5万多名低保对象被列入救助行列,占全市困难群众人数的一半。目前,政府拿出的救助款累计已达500多万元。但截至10月底,仅有57人获得医疗救助金9.5万元,也就是说,发出去的钱还不到2%。

  这样的尴尬局面,自然招来诸多诟病。而民政部门的工作人员也是满腹委屈:好心却没办成好事。当初就怕钱会不够花,门槛设得高了些,谁承想这钱居然还会花不出去。

  为什么会出现这种尴尬情况?制度的设计上出了什么样的毛病?

  一项呼声很高的好政策,无法普遍惠及需要救助的民众。在这尴尬局面的背后,“政府决策、多部门通力合作”出现的“真空”,更应引人深思。

  “只要对老百姓有利,好政策不怕修改。”泉州市委政研室副主任杨永裕这样认为。11月底,鲤城、丰泽开始着手准备对这项政策进行修改。但接下来怎么修改?小幅度还是大动作?该不该更广泛听听与这项制度息息相关的低保户们的意见?除了思量制度不合理的地方,促成制度出炉的决策机制是否科学,也应引起相关方面的关注。

  A.困局———流着泪的王小彬

  义全街的王小彬家,11月26日,已过了晚上6时了,大冷天的,王小彬家还没开饭。

  42岁的王小彬,去年被查出得了食管癌,家境就此急转直下。之前,他在一家饭店当厨师,靠这份收入,与75岁的老母亲一起过个简单生活,还是没问题的。妻子与他性格不合,十几年前就离婚了,唯一的女儿也判给了前妻。他没再婚,活着的愿望就是让母亲晚年过得舒心些。但这个病,把一个男人的梦想和勇气敲得支离破碎。

  “没钱了,只好出院。现在拖一天算一天了,没办法。”王小彬声音十分沙哑,没什么力气。他说,自己的病是去年12月查出的。当时,他吃不下饭,睡不好觉,到医院一查,食管癌。犹如晴天霹雳,他一下子就懵了。

  “医疗费太高了,根本承受不起,家里仅有的一点积蓄很快就花完了,亲戚朋友到处借,花钱如流水。”王小彬的母亲叹息道,听说南安的光前医院治疗费用比别的医院低,儿子就转院到那里。在那家医院住了两次院,花去医疗费8万多元。

  “打点滴的钱都是借来的,过几天,剩下的一点钱用完,连打点滴也打不起了。”王小彬说,最难的时候,连买米的钱也没有,母亲只好把一台旧电视卖了,卖得100多块钱,买了一袋米和一瓶花生油,然后去抓了一些青草药。自己得了这病是命,心里最过意不去的是拖累了母亲,“生下我,把我养大,老了没福享,还要照顾我。唉……”说到这,眼泪便无声地从这个中年男人的脸上滑下。

  “住光前医院能报销吗?”王小彬的母亲问。按鲤城区的医疗救助规定,像这样的低保户家庭,得了这样的病住院是可以按比例报销医疗费用的。光前医院虽然在南安,却是泉州市直属的肿瘤专科医院,但在鲤城区的困难居民医疗定点医院上,却找不到它的名字。

  “为什么不考虑去可以报销的医院住院呢?”记者小声地问。“唉,刚开始不知道有这个政策。后来,居委会说到定点医院才能报销,可是我已没钱了。”王小彬说,他差不多半年没住院了,现在,靠乡下亲戚从山上挖来的青草药应付着,能扛多久就算多久。

  救助款帮不上太大的忙

  与王小彬相比,鲤中街道通政社区的低保户杜小英(化名)就幸运得多,几个月前,她通过申请,获得了1826元的救助金。但杜女士认为,目前的医疗救助制度,病人能领到的钱太少了,能帮上的忙很有限。

  杜女士在一家超市里当营业员,一个月就五六百元的收入,今年7月份她被查出患了癌症;丈夫十几年前得了淋巴癌,动了几次手术,现在每个月都要吃药;女儿在上高中,一家三口,生活过得十分拮据,看病的钱都是从亲戚朋友那里借的。

  7月下旬,杜女士住进福建医科大学附属第二医院,又是手术又是理疗,不到半个月就花去了7837元。最后,杜女士获得了1826元的救助金,但刚从街道民政干部手上领到这笔钱,就马上还给人家了。

  “政府有这样的政策,让我感受到了温暖,但现在医疗费用实在太高,要是政府能适当提高补助标准,就可以减轻家里的负担了。”她举例说,自己住院的实际花费不止7837元,还有一些是从账面上看不出的。但就是这7837元的支出,得到报销的部分还不到25%。而据她了解,参加医保的人住院可以报销80%左右,这个差距很大。

  “其实,我们也很同情她的处境,也想杜女士能多报销些钱,但我们的报销程序有严格的规定,财政户头的钱再多,不符合规定的,一分钱也不敢多给啊。”街道民政干部无奈地摇头。

  住院是住不起了,不过街道有一块救助基金,可以先借后还,但杜女士也不敢去借。现在她每隔三个月就要到医院检查一次,然后视检查结果再决定是否做化疗,这一检查一化疗,没有一二千元不行。因为家里困难,筹不到钱,她至今还没去医院作检查,更不敢被家人知道。因为女儿在上高中,成绩不错,又很懂事,她不想给女儿带来压力。

  “一个家,只要有一人生病,整个家庭就跟着受累,亲戚们也被拉进来。”对此,杜女士感慨不已。

  B.调查———500多万“救命钱”

  发出去的不到10万

  11月17日,提起“医疗救助”这个话题,农工党泉州市委员会副主委许冬原一下子来了精神。

  3年前,以农工党泉州市委员会集体名义撰写的一份提案,首次将城市困难人员的看病难问题,在一年一度的“两会”中提出。经过3年的努力,今年他再次以集体名义分别写了题为《关于农村合作医疗改革要让农民更多实惠的建议》和《关于加强监督管理,维护参保农民利益的建议》,该建议被列为政协重点提案,最终推动了“医疗救助”政策的出台。

  按照政策,救助对象因病住院发生的医疗费用可以按有关规定申请医疗救助。

  眼看2005年就要过去了,500多万医疗救助款只发出去9.5万元。许冬原的心里很急,难道是困难人群不需要这笔钱?难道他们都不生病吗?发出这样疑问的人,远不止许冬原一个。鲤城区民政局党委副书记蒋丽蓉说:“鲤城区的低保对象有3000多人,截至10月底,才9人获救助金1.3万多元。”丰泽区民政局的社会事务股股长刘祖信说:“我们有低保对象2000多人,才1人获救助。”其他几个试点,泉港4人、安溪7人、晋江36人。

  面对这种局面,一个民政干部道出了这样的心里话:“出现现在的结果,我们始料不及,有些无所适从,甚至谈起这个话题,都变得有些敏感了。”

  没有现成经验

  新政策摸着石头过河

  “一开始我们担心钱不够发,所以制定相关条款时显得小心翼翼,设置了太高的门槛,限制过死。”蒋丽蓉一语道破天机。

  蒋丽蓉的身份是鲤城区民政局党委副书记、主任科员。谈起医疗救助这个话题,她打开话匣子就停不下来,原本约定20分钟能结束的采访,记者进行了整整一个小时。

  “制定这项医疗救助制度,在泉州,我们最早。当时我们最着急的就是找不到成功经验可借鉴。”16日,作为《鲤城区困难居民医疗救助暂行规定》起草负责人之一的她,向记者回忆了当时的一些情景。

  “政府承诺一年拿出100万,我们怎样把这些钱发完,并且做到够发,这里面的文章就是制度制定的内容。”这就是当初的困惑。当时,手头上可以参考的,一份是《国务院办公厅关于转发民政部等部门关于建立城市医疗救助制度试点工作意见的通知》,一份是《福建省人民政府批转省民政厅等部门关于福建省城市医疗救助试点办法的通知》。

  但每个地方的实际情况均有所不同,也不是拿来就能用。为此,区民政局组织相关人员到我省开展此项工作较早的福州考察学习先进经验,希望能从中受到启发。

  蒋丽蓉形容当时大家的态度和感受是“小心翼翼地摸着石头过河”。算起付线时,按照福州的做法,鲤城定在3000元,困难群众生病住院,医疗费用达到这个起付线,才能按比例报销。然后是最高报销额,规定不能超过1万元。还有一道槛,就是定点医院,8家定点医院,属于鲤城区管辖的只有江南卫生院一家,其他诸如泉州市第三医院、泉州市第一医院等均为市级以上医院,更多离老百姓更近、看病更方便的街道医院没有列入。

  相应地,起了头的鲤城区,随后成了其他试点的参考“范本”。第二个试点丰泽区,绝大部分条款与鲤城区没什么两样。丰泽区民政局社会事务股股长刘祖信说:“我们考虑最多的就是谨慎、稳妥,小范围、低标准,不宜把面铺得太开,要不,到时收不回来就被动了。”而安溪,干脆将起付线提高到4000元;晋江则主要是针对尿毒症、恶性肿瘤之类的大病救助,小病无法报销。

  “几道门槛,已经从制度这个关卡把相当部分的低保户挡在了门外。”蒋丽蓉分析说。

  C.追问———一桶水和几万只杯子的平衡点

  知情人透露:民政部门当初面对的是一个两难的抉择。钱不够发,相关部门担心负不起这个责任;钱发不下去,低保对象享受不到政策好处,等于空有政策。因此,民政部门一位负责人给出建议,在起步阶段,在一桶水与几万只杯子之间找平衡点,找不准,宁愿剩点水,不要底朝天。

  “宁愿剩水”也不能“底朝天”,这种思路基本上确定了制度设计的方向。

  参与调查走访工作的鲤城区民政局救灾救济股股长黄琼英说:“我们先是到福州实地‘取经’,后又组织了全区各个街道、居委会的民政人员,对全区低保对象及重点优抚对象的患病病种进行了全面的调查摸底,逐一登记,力求做到有多少人生病、都得什么病、要花多少钱治病这些信息能掌握得更翔实。”做完这些,她还和民政干部们利用上班或者中午时间,深入到部分患病困难群众家中,倾听他们的意见。最后,鲤城区还组织卫生、医保、政府法制办等部门和街道、居委会、市区两级人大代表等相关人士,先后召开了4次医疗救助工作座谈会和征求意见会。应该说,方方面面的问题都考虑到了,但这种走访、调查,仍免不了形式成分掺杂在内。有些很真实的声音,到了制度制定时,不一定能被采纳。

  “我很体谅鲤城区的做法。”另一试点的一位民政干部说。一般说来,越是往后出台的制度,准确性、贴近性越强,社会的评价可能也就越高。因此走在前面的,往往也最难。

  救助资金预算的出台

  鲤城区民政部门当初在计算100万怎么发时,就让制度制定者们绞尽脑汁。

  比如算起付线时,鲤城区主要是参考福州的做法,福州在2004年定的起付线是5000元,结果一年财政拨出的300多万元才发出去10万多元,今年初调整起付线时就改为3000元,鲤城区就以这3000元为起付线。而实际情况是,福州的这一起付线并不是唯一的、合理的,他们在不久后又对起付线进行了修改。据福州几家媒体报道,从今年8月起,福州在罗源县进行试点的农村医疗救助制度,起付线又再次作了调整,乡镇定点医疗机构起付线从200元降至100元,县级定点医疗机构起付线从500元降至300元。在乡镇定点医疗机构3000元以内医疗费用按50%比例补助,县级的为45%,县级以上的为35%。而在泉州,不仅仅是鲤城,其他几个试点,也一样对起付线这道槛设置同一高度。这种搞一刀切的做法,造成很多低保户住院达不到起付线无法报销或者是看不起病干脆不住院。

  而医疗费用报销门槛的设置,是这样计算出来的:按医保中心方面提供的数字,参保人员的门诊就医率在10%多,住院率在5.5%左右,穷人的健康状况会差些,这个比例会高些。目前鲤城区列入医疗救助行列的有3000多人,报销的医疗费最高限额为1万元,以7%的住院率计算,每年是210人,按最高50%的报销额,加上看门诊每次30元内给予免除的费用支出,100万应该够发。

  另外,按医保规定,非目录用药的费用不能报销,且不能超过费用总支出的10%。这样一来,以一个困难户住院费用为1万元计算,目录用药是9000元,按到一、二级医院治疗给50%的比例救助,三级综合医院40%的比例救助算,这个病人可以领到的救助金为:(10000-10000×10%)×40%(或50%),计算出的结果就是报销的钱了。也就是说,领到手的救助金占住院费用总支出的36%到45%之间。

  出人意料的低保户就诊率

  让蒋丽蓉们没想到的是,低保户们能享受到的政策,并不是这样的计算公式。这中间,有些理解上的差异,造成了今天的尴尬。

  比如按医保中心提供的数字,参保人员的门诊就医率在10%多,住院率在5.5%左右。当初,制定这一政策时,相当部分人员认为,困难群众的健康状况会差些,看门诊和住院的比例都会比非困难群众的更高。但实际情况并非如此,据鲤城区医保中心主任庄建华介绍,困难群众的健康状况比非困难群众比例高,并不等于门诊就医率和住院率就一定高,相反,这个比例要低得多,统计资料表明,困难群众有50%生病不住院,他们大多会采取“小病拖大病扛”的对策。

  再比如说目录用药与非目录用药的问题,医保中心与定点医院有个限制协议,参加医疗保险的人员住院时,医生在病人开的非目录用药中不能超过10%。可实际情况中,医院和医生是不是都能严格按此规定执行呢?并非如此。一、二级医院执行得相对较好,而三级医院几乎做不到这一点,非目录用药占总费用支出的比例达30%以上。对于医疗救助对象,目前还没有这方面的限制,实际情况怎样,也就可想而知了。

  医生为什么喜欢开非目录用药,一位不愿意透露姓名的医生一语道破天机,非目录药品中超前的药多,价格高,药开得越多,医生的回扣就越多,奖金也就越高。这名医生说,这是体制问题,不是一个部门、一个文件所能解决的问题。因此就不难理解,为什么救助对象从民政部门手中能领到的报销金极为有限了。

  政策信息的不对称

  “来看病的低保户太少了,一方面是本身对健康不重视,另一方面是宣传不够,很多低保户不了解这个救助政策。”江南卫生院的张梅玉副院长分析认为。

  江南卫生院按医疗救助条款规定,对小病困难居民开设“慈善门诊”实行医疗救助,困难居民每3天看病累计不超过30块的,可以免费,超过部分自己承担,每月不限定看病次数。从记录本上看,来这家医院看门诊的主要是附近的浮桥困难居民,多的时候一天也就三四人,少的时候连续几天没有一个。看病的费用,多的一次四五十块,少的一次就七八块,看的也都是些头痛感冒什么的小病。

  同样的情况,在省边防总队医院也存在。这家位于火炬工业区里的部队医院,也被纳入地方定点医院中。该院医务处的工作人员用“很少,每天难得遇到一个”来形容这种“叫好不叫座”的尴尬状况。这家医院的患者大部分来自周围的江南片区。为了验证他的说法,这位工作人员干脆捧出登记簿给记者看。记者数了数,登记的门诊患者,从5月1日至11月15日,才26人,平均每周1人。

  海滨街道的一位居委会主任则这样认为,社区里的居民,平常有个头痛脑热什么的,挨一挨就过去了,或者自己弄点草药什么的,实在不行,就到附近的诊所拿点药,不会跑那么远到医院去看病的。

  与低保户们的一知半解形成鲜明对比的是,民政部门认为进行了广泛的宣传造势。蒋丽蓉就觉得宣传的工作做得很细、渠道也很宽。鲤城区为了让低保户更全面了解这一政策,不但利用报刊、电视、广播等阵地进行宣传,还印制了5000份宣传单,由居委会干部发放到辖区每一位低保户手中。而丰泽区虽然救助对象只有2000多人,《申请审批困难居民医疗救助告知单》却印了10000份,做到了救助对象人手一份。

  这些面上该做的工作都做了,为什么还有那么多救助对象对政策不甚了解呢?对此,一位民政干部认为,一部法规也好,一项制度也罢,不管它有多好,不能保证它颁布了,大家就知道了、了解了,宣传普及还有个过程、阶段性的问题。对此,这位干部建议,医疗救助制度的普及,有关部门还有许多工作要做,比如应该多举办一些培训会,组织救助对象学习制度条文,不仅告诉他们哪些病可以获得救助,生了病应该到哪些医院治疗,还要告诉他们怎样申请医疗救助的方法。只有这些工作做实、做细,才能让更多困难群众享受到政策的好处。

  D.反思———

  2006年救助门槛

  将进一步放低

  值得期待的是,有关方面已经觉察到制度的不合理性,并积极酝酿进行修改。

  “按原计划,是在暂行规定实施一年后再进行修改完善的,但我们认为,经过调查,现在已经掌握了许多真实的情况,早修改,群众就早受益。”蒋丽蓉说。就如何降低医疗救助门槛,目前有这样一些声音———

  降低起付线。三四千元的起付线,将许多低保患者挡在了救助体系之外。

  增加定点医院。调研中,政协委员认为,定点医院太少。丰泽区政协委员曾良才说,各县(市、区)约有50%转院到泉州市区住院,定点医院应增加,也可考虑将泉州市区几个较大的医院设为定点。鲤城区民政局相关负责人认为,开元、鲤中、海滨、临江、浮桥等街道一级的卫生院,由于没有住院条件,没有被列入定点医院,而这些医院的门诊收费较低,更适合部分低保对象的看病需求。再比如,南安的光前医院,作为泉州市的肿瘤专科医院,也没有被列入定点医院,造成部分患者到该院住院治疗后,却因为不符合救助条件而不能获得医疗救助。

  救助面加宽。降低门槛是不是就能解决问题呢?蒋丽蓉认为,医疗救助不只是一个门槛的问题。除了起付线这道槛,还有救助比例、最高封顶线、救助病种等问题,需要进一步细化、完善。目前给救助对象的救助金比例太低,与医保标准的差距太大,这个范围可以适当缩小,救助比例应该有所提高,如果能提高到60%左右,救助对象就能得到更多的救助金。还有,对于重大疾病,一旦住院,往往就是几万甚至十几万的,一年最多救助1万元,是不是太少了?

  对于面向困难人群实行医疗救助的这个新生物,民政部门的长远目标是实现“三个一样”:和现在面向公务员、企事业单位职工的医保政策一样(起付线一样、定点医院一样、报销比例一样)。

  倾听低保户的意见

  事实上,值得反思的还有:在这项制度制定过程中,热闹的一直是制定者,而跟这项制度息息相关的10万低保户们,由始至终都处于被动地位。

  新一轮修改已箭在弦上,该怎么改?决策过程应该引入哪些机制?

  泉州市委政研室副主任杨永裕认为:“应该沉下心来,认真倾听低保户的意见,并充分考虑他们的意见。”一项政策,几个部门、几个人想出来,经过几轮讨论就制定出来,认为合理的条款,放到实践中一试,问题也就出来了。

  对此,杨永裕说:“一项好政策,只要对老百姓有利,不怕修改,不怕完善。”

  政策制定者,在总结得失中,要认真回忆是不是都采纳了低保户的意见,哪些条款是不合理的,还存在哪些漏洞,还有哪些意见没有采纳,这次应该补充哪些内容,这方方面面都要认真反思。每一个困难户,他的声音可能是不同的,但他对医疗救助政策的感受是真实的、直接的,他反馈回来的信息更有价值。

  “另外,各相关部门也要重视起来,这项政策,不仅仅是民政一家的事。”杨永裕思考的这个问题,也引起了蒋丽蓉的共鸣。蒋丽蓉认为,有些关系到医生、医院的事情,民政部门无权插手,政府就应该进行协调,以免造成决策的偏颇。

  这一轮修改的意义显而易见:明年,泉州其他没有实行医疗救助的县(市、区),也要全面铺开这项救助制度。这些县(市、区),必须绕过前面5试点所走过的那些弯路。

  也许,实现救助制度的完善,还有很长的一段路要走。方向对了方法也对了,一切都会进行得快一些。也许来年,王小彬们再也不用担心住错医院不能报销,杜小英们再也不用瞻前顾后提心吊胆地借钱看病了。

  相关链接

  泉州医疗救助的三种模式

  11月16日,记者采访泉州市民政局相关负责人,他向记者介绍了泉州困难居民医疗救助的三种模式,即农村模式、城市模式、城乡一体化模式。

  农村模式以安溪为代表,要求参加医疗救助对象必须先参加当地的新型农村合作医疗,个人缴费应负担的资金(每人每年10元)由政府代为缴纳(单单这一笔,安溪财政每年就要拿出20多万元)。低保户生病治疗费用超过4000元的起付线后,可以接受合作医疗补助,然后再按合作医疗补助金额的50%给予救助。对于患有尿毒症、白血病、癌症等重大疾病病种的,每例增加一次性救助1000元。

  城市模式以鲤城、丰泽、泉港为代表,救助对象因病住院发生的医疗费用可以按有关规定申请医疗救助。起付线为3000元,最高救助额不超过1万元,必须到各区规定的定点医院住院看病,所产生的医疗费用才能按目录用药总额40%到50%的比例报销。救助对象必须首先向所在居委会提出书面申请,社区居委会、街道办事处和医保中心对有关医疗费用凭证等材料进行审核,符合规定的才能获得医疗救助。

  城乡一体化模式以晋江为代表,晋江全市的低保户实行以大病救助为主的医疗救助制度,确定尿毒症、恶性肿瘤、白血病、再生性障碍贫血、心肌梗塞、脑出血、严重肺源性及风湿性心脏病、晚期肝硬化、脑瘫等10种病种为救助病种,并依家庭困难程度和病种救助标准(6000元到10000元),每年分2到3次予以救助。仍无法解决问题的,还可向晋江市慈善总会申请病灾救助。


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