专家建议全国人大增设宪法委员会

　　编者按：又一个“12·4”全国法制宣传日即将到来，每年这个时候，我们都在思考同一个问题：宪法到底是用来干什么的？有人说，宪法是国家的根本大法；有人说，宪法是维护公民权利的最有力武器；有人说，宪法是用来监督各级政府部门的一举一动的……本报编辑部认为，宪法应当在“行动中”发挥作用，通过建立完善的宪法监督机制，保障国家的每一项立法、司法、行政活动都在法制的轨道内运行。中国人民大学宪政与行政法治研究中心主任胡锦光教授就此接受了本报记者的专访。

　　马克思说“宪法是人权保障书”

　　记者：“宪法是国家的根本大法”，这已是老百姓耳熟能详的句子。但是宪法却不像刑法、民法一样给我们非常切身的感受，跟现实生活的联系似乎并不紧密。为什么会这样呢？

　　胡锦光：马克思说“宪法是人权保障书”，而老百姓感觉宪法在保护他的途径主要有两个，一个是立法机关根据宪法制定法律文件，通过法律的实施来达到宪法保障人权的功能，这也是主要方面。这个时候，普通民众往往会感受到法律在发挥作用，可能没有感受到宪法在发挥作用。实际上，法律是依据宪法制定的，一个符合宪法的法律的实施也就是宪法的实施。宪法实施的另一个途径就是违宪审查。如果现实生活中出现了法律文件违宪与否的争议，那违宪审查就不可或缺了。这种监督方式可以将违宪的行为主要是法律文件及时纠正，从而达到保障人权的目的。

　　普通民众对宪法保障人权的功能感受不够明显，宪法与自己的日常生活联系不紧密，这与我国的违宪审查机制没有很好地运作起来有很大关系。

　　每个人都能启动违宪审查吗？

　　记者：去年，全国人大法工委成立了法规备案审查室。有人认为，这个机构使违法、违宪审查进入规范化、可操作化渠道，意味着真正意义上的违宪审查成为一种可能。您怎么看？

　　胡锦光：法规备案审查是预防途径。在无具体案件时，这个工作机构也可以对法规是否合法、合宪进行初步判断。如果发现有问题，它可以提请有关机关进行处理。因此，它可以使法规在造成实际侵害之前，纠正其中所存在的违宪或者违法之处，能够发挥预防的功能。

　　但这个机构作出的决定没有强制效力，无权界定某一法规“违法、违宪”。但是，从保障宪法秩序和法律秩序的角度出发，设立法规备案审查工作室是非常重要的。备案不仅仅是法规的收发工作，其实质意义是要对交付备案的法规进行合宪或者合法审查，而接受备案的国家机关以往对这项工作没有做到位。

　　记者：近年来，关于违宪审查的报道不少。比如说，2003年北京大学三博士就孙志刚案件提出了违宪审查建议；今年，河南平顶山的周香华认为女职工不能与男性同龄退休违宪。但这些最后都是无果而终。这是因为我国缺乏违宪审查机制吗？怎么看待这种现象？

　　胡锦光：1982年宪法的序言及第五条对宪法地位的规定，可以说在世界各国宪法上是最为详细的。要维护宪法最高法律效力的地位，就需要违宪审查。同时，这部宪法也解决了谁来进行违宪审查的问题，即全国人大和人大常委会有监督宪法实施的权力。

　　另外，我国的《立法法》对违宪审查的规定较为详细，审查对象、启动主体以及审查程序都有比较详细的规定。例如，《立法法》规定，公民个人可以就行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的合宪性和合法性，向全国人大常委会提出违宪审查请求。北京大学的三博士就是根据这一规定向全国人大常委会提出的违宪审查请求。但是，我们看到至今还没有进行过一次违宪审查。这里面的原因是多方面的，而缺乏具体详尽的程序规则是比较核心的问题。没有明确操作规则，就无法甄别是否应该进行违宪审查，只能一概不受理或者一概不做决定。

　　记者：可是，您也提到了《立法法》在审查对象、启动主体及审查程序方面都有了详细的规定。

　　胡锦光：就拿启动违宪审查来说，《立法法》规定启动主体上就不够严谨。《立法法》第90条规定，公民都可以向全国人大和常委会提出违宪审查的建议。这在制度设计上就存在理念不清的问题。

　　美国式的违宪审查机制是权利救济式的，只有宪法权利受害者方可提请违宪审查；德国则是从保障宪法秩序的角度出发，只有宪法规定的几个国家领导人可以在法律实施后的法定期限内要求违宪审查。无论是哪一种设计，都是要限定启动违宪审查的主体。

　　我国目前的规定过于宽泛，任何公民都可以就与自己不相干的问题提出违宪审查建议。这看似是最大范围的维护了宪法权威，其实不然。比如说孙志刚案件，如果三位博士的建议被受理，可能就会有不计其数的违宪审查建议送至全国人大常委会，而真正需要进行审查的也就可能被湮没其中。对启动违宪审查的主体进行必要的限制才是真正地维护宪法的权威，保障公民的宪法权利。

　　孙志刚案件其实只是违法问题

　　记者：除了对启动主体进行必要限制外，您所说的“具体详尽的程序规则”又怎么理解？

　　胡锦光：这是一个比较复杂的问题，何时能够提起违宪审查、违宪审查如何受理及受理后处理等等都是程序问题。

　　比如，规定违宪审查应该在穷尽法律救济后、而且是对法院判决的审理依据不服方可提出。当事人对法院作出终审判决的审理依据不服，可以在规定期限内向全国人大常委会要求违宪审查。这样以来，操作性就很强了。违宪审查，应该根据严格的程序规则进行。

　　记者：有了详尽的程序，是不是违宪机制就可以运作了呢？

　　胡锦光：目前，提到违宪审查时有这样一种倾向，就是把违宪审查要解决的问题泛化。在社会生活一旦发生某个问题就说是违宪，并认为就要适用宪法解决，这种无原则的泛化违宪审查机制的做法跟虚置违宪审查制度一样，导致了宪法保障人权功能弱化。

　　要适用违宪审查制度，首先要明确违宪审查的对象是什么。现代社会中，国家权力既有维持社会秩序的必要性，又有“被滥用”的天性。国家权力既是保障人权的主要力量，而同时也是侵犯人权的最大威胁。宪法就是要通过抑制国家权力的消极方面来达到保障人权的目的。

　　因此，违宪审查就是要审查国家机关根据宪法实施的行为是否有效。而国家机关的大部分行为是根据法律进行的，出现纠纷时根据法律判断就足够了。也就是说，只有国家机关的行为根据法律无法判断时才需要进行违宪审查。现在媒体报道的有关违宪审查的案件并不都是真正意义上的违宪案件。

　　记者：那我们前面提到了孙志刚案、河南女职工状告单位涉嫌退休性别歧视案是不是需要违宪审查？

　　胡锦光：孙志刚案件其实是个违法问题，并非违宪。根据《立法法》第8条、第9条的规定，限制人身自由的强制措施和处罚，属于法律保留的范畴。也就是说，只有法律才能规定什么情况下才能限制人身自由。因此，国务院1982年的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》违反了《立法法》关于法律保留的规定，只需要进行合法性审查就可以解决了。

　　河南女职工的案件为什么会输呢？平顶山市的仲裁庭依据国务院《关于安置老弱病残干部的暂行办法》规定作出裁定的，而该女职工认为，国务院的暂行办法中关于男女退休不同龄的规定违反了宪法关于男女平等的规定，应该是无效的。但是，仲裁庭没有权力依据宪法对国务院的暂行办法进行违宪审查，只能依据该暂行办法进行审理。在不能对国务院的暂行办法进行违宪审查的情况下，她必然败诉。换句话说，是裁定的依据导致了她败诉。在这种情况下，应当允许她向全国人大常委会提起违宪审查建议，全国人大常委会也应当就此作出是否合宪的决定。

　　正如前面所讲，当事人认为审理依据有问题，而法院对此又无权作出判断，违宪审查才有必要性。就是说，违宪审查并非经常出现，如果有法律文件必须先适用法律文件，只有在没有法律文件或者对法律文件的合宪性存在异议的情况下，才能进行违宪审查。

　　设立宪法委员会时机已成熟

　　记者：法院无权判定，那谁来做这个工作？

　　胡锦光：我们前面谈到过，宪法规定，全国人大和人大常委会有监督宪法实施的权力；根据《立法法》的规定，违宪审查的权力实际主要由全国人大常委会来行使。但是，实际上这样的规定仍然过于原则，远不能胜任违宪审查工作的要求。

　　学界对此有多种建议，我认为在全国人大下设立宪法委员会，协助全国人大和人大常委会做这方面工作，是比较可行的。由专业的人专职来做，甚至可以考虑制定一部宪法委员会法或者宪法委员会组织法，对违宪审查的原则和程序作具体的规定，便于操作。

　　记者：成立这个机构的时机成熟了吗？

　　胡锦光：我认为已经成熟了。有人说，如果这个委员会的职能与全国人大目前的其他专门委员会大同小异，那就没有设立的必要。还有人说，如果它的职能不同于现有的其他专门委员会，那么就得修改宪法，就涉及国家体制问题了。

　　我认为，有这样一个机构来专门协助全国人大及其常委会处理违宪问题，是很有必要的。一是全国人大及其常委会没有精力来进行具体的违宪审查工作；二是其他专门委员会都有自己的职责；三是违宪审查是一个专门性的工作；四是随着我国社会的发展和进步，实践中出现的是否违宪的问题必然会越来越多，如果不做违宪审查，宪法的权威无法确立，建设法治国家的进程就要受到极大影响，民众也就无法真正感受到宪法的作用，感受不到宪法作为他的权利的保护神的作用。当然，宪法委员会一开始并不一定需要具有违宪审查权力，它只是起到协助的作用，因而也就并不会对我国的宪法体制和国家权力分配产生影响。 本报记者 李丽