削减冗员是当务之急吗？

　　农业“轻徭薄赋”后乡镇政府该干些什么？

　　“恐怕不能撤吧，至少现在还不能。”白沙镇镇政府宣传部的一位干事脸色灰暗，“我们镇有26个干部都派下乡了 ，事实上他们是被分流出去了。但是工资还是在镇上领啊！”

　　他介绍了四个“分流”干部给我，其中三个是到村里面去当党支部书记了，只有一个是原来镇上面搞计划生育的干部 ，现在在乡里面做村长助理。

　　这些“分流干部”在江津市的宣传口径上都有一个非常好听的名字：综治特派员。

　　在一本叫做《江津之窗》的内部杂志上，有这样一个关于综治特派员的故事，题目叫：上访11年今朝息访。

　　讲的是杜市镇下面的新化村6社，有个叫王元中的村民，1994年6月10日，忙碌了一天，晚上10时许，刚要 入睡的王元中迷迷糊糊中被一个声音惊醒，他还没有明白过来，就被一个不明身份的蒙面人用刀刺伤了面部，后经医治仍致使 左眼残疾。公安机关及时介入此案调查，但是因为线索太少，至今仍未破案。心中万分怒火的王元中11年来，三天两头到杜 市镇派出所、市公安局上访，要求公安机关缉拿凶手，追究其犯罪嫌疑人的经济、刑事责任，并赔偿其精神损失，承担其治疗 费3800元。

　　这位王元中老兄年年上访，但是市公安局、杜市镇党委政府每次都认真地为其解释，但是无由的伤害，使王元中始终 难以平息心中的怒火。

　　事情到今年终于有了转机。今年村里面来了“综治特派员”，特派员们决心协助公安机关解决这一难题。

　　他们的办法是：特派员周贤明、罗长福、吴昌敏，在民警杜廷铭、刘圣昌、程昌柱的配合努力下，先后10次到王家 做耐心细致的思想政治工作，晓之以理，动之以情。

　　王元中终于写出了息访的申请。

　　最终的结局可谓皆大欢喜：市公安局和杜市镇本着扶贫救弱的人道主义精神，决定：分四年付给王元中4000元的 生活困难补助费。

　　可以说，“综治特派员”是国家在后农业税时代，推行乡镇行政体制改革的一个必然产物。

　　那么，从这样一个毋庸置疑的故事中，我们可以看到些什么？

　　乡镇体制改革，人其实不是主要的问题，主要是怎么界定人的职能、理顺体制。假若职能不清、体制不畅，人再少也 是冗员。

　　更重要的是，如果要改，就应上下齐动，如果只改下不改上，改了也还得改回来。难道在我们这个时代，真的裁官就 能省钱、息事就能宁人吗？

　　那么，所谓“综治特派员”究竟是干什么的？一些主张乡镇政府应该是县政府派出机构的学者可能很难理解——“综 治”不就是什么都治，又什么都治不了吗？中国的传统社会不是“国权不下县”吗？现在怎么改革了，连乡里面都有镇政府派 出的权力机构了？那还谈什么“乡村自治”？

　　“综治特派员”们听了这话大概不高兴了，我们的作用很大啊，镇政府和职能部门解决不了的问题，我们这里通过做 工作都能解决，我们起到了“查遗补漏”的作用，我们怎么能说没用呢？

　　他们当然是有用的，但是这样的改革法，却和改革的初衷背道而驰了。我们也充分认识到了中国乡村行政体制的现实 ：尾大不掉，岂是说改就改的了的？

　　由此也可以看出，解决“三农问题”，乡村行政体制改革并不是首当其冲的问题。

　　在后农业税时代，农民的负担减轻了是好事，但是各种各样的问题也凸现出来了。有问题凸现出来，恰好证明了中央 免除农业税是好事。但是怀疑是：为什么我们一提起后农业税时代，问题的矛头往往先指向乡镇干部？

　　按照正常的理解，在市场化时代，政府作用增加，才能规范市场，组织弱者、保护弱者，维护社会稳定，最终维持市 场机制。市场越发达，政府要做的事也就越多，穷人受到的政府保护也越多，这是世界学术界的成论。在美国、加拿大，自家 院子里能否晾晒衣服都有政府管着；新加坡政府管的就更宽了。假如没有农村基层政权，一个非典或者

　　在我国的少数落后地区，乡镇官员确实多了，加重了当地农民的负担。但是，中国农民穷，主要不是因为养的乡镇公 务员太多，更不是因为乡镇

　　那么我们现在的农村，问题最集中的是在哪里？

　　答案其实只有两个字：征地。

　　税费改革本来的含意是并税除费，免税改革更进一步，的确取得了很大的成就，免了300多亿的征税，又免了搭车 收费的1000多亿。但是与此同时有人指出，仅仅去年一年全国商业征地的增量，从农民手里拿去的就达4000多亿。

　　北京大学国际关系学院的潘维教授语出惊人，他指出：中国农民贫困的基本原因有两个，而且只有两个：1.人多地 少的一亩地经济；2.全球一体的市场经济导致一些地方农民相对贫困化。

　　潘先生认为：靠减少乡镇政府公务员数量和减少他们办的事情来解决“三农”问题，解决农民贫困问题，解决农民与 政府的矛盾，那是缘木求鱼。部分地区乡镇政府公务员过多及其胡作非为的问题是应当解决的。怎么解决？那要看出现问题的 原因是什么。为什么有些地区乡镇政府公务员超编，政府工作人员胡作非为？答案简单得不能再简单了：那里的党纪、政纪以 及人事、财政制度的纪律已接近于弛废殆尽。

　　潘先生更进一步指出：减少乡镇政府冗员的最简单方式莫过于中央政府下行政命令，贫富地区一刀切，辖地面积大小 也一刀切，限期按乡镇政府管理的人口数量裁减政府冗员。其最好的结果是：治标不治本，过几年，问题又回来了，与中央和 省政府的数次裁员运动下场差不多。最坏的结果是：基层政权人人自危，工作没人做，中央政府的大政方针没人落实，处理乡 镇政府冗员反而引发基层政权不稳定。

　　但是，另外一种声音认为，如果什么事情都必须从根本上改革，那么很可能在等待中被拖“化”；更现实主义的做法 ，是能做什么就先做什么。乡镇冗员的问题早就必须解决，因此拿这个来进行改革的路径试探，也是很必要的。

　　跳出“黄宗羲定律”

　　后农业税之后的乡镇政治体制改革，如当初我们国家毅然决然的取消农业税一样，有着不可突破和不应突破之处，这 是一个固有的困境。

　　只要你在重庆乡村作一作调查，就可以发现，在后农业税时代，农村最多的纠纷就是“征地补偿”的纠纷。

　　这些纠纷最后归结起来，往往是：征地的面积丈量谁说了算？价格问题谁说了算？

　　记者在乡镇作调查采访的时候，不乏有农民兄弟拿着最近家里面的“征地通知单，数落上面的面积怎么和废除农业税 前出入这么大？打官司又不知道怎么打、和谁去打？

　　清华大学的秦晖教授也在多个场合提出这样的问题：现在很多征地没有征得农民个人同意，是否经过村集体的同意也 是极大的问题。这个问题说穿了，是一个是否尊重农民权利的问题。这个权利不管给予什么名称都不重要，现实是农民的权利 没有得到足够的尊重。所以我觉得我们现在的很多问题，归根结底是我们要尊重农民的权利，农民应该有什么样的权利。

　　我们知道，政府的“免税”政策和已往历史上的“并税”改革不同，的确在很大程度上跳出了“黄宗羲定律”。何谓 黄宗羲定律？意思是说：历史上的税费改革不止一次，但每次税费改革后，由于当时社会政治环境的局限性，农民负担在下降 一段时间后又涨到一个比改革前更高的水平。明清思想家黄宗羲称之为“积累莫返之害”。

　　过去的农业税是真正意义上的“身份性贡赋”，人人没有优免特权，并税式改革之所以往往陷入“黄宗羲定律”，根 本的原因也在于农民缺少权利而朝廷缺少责任。

　　正如秦晖先生所言，旧时并税式改革无法跳出这一怪圈的另一个重要原因是：农业时代的剩余来源主要只能取之于农 。因此无论怎么改革，“公共财政”要掏农民的口袋这一点是无法改变的。能够改革的只是掏的方式，尽可能做到掏得有章法 、避免被人中饱私囊而已。

　　从建国后发展到现今，到了工业反哺农业的发展阶段，政府有决心将公共财政的来源转移到工商业上，是“恤农”和 让农民兄弟“休养生息”最好的政策。

　　但是正如秦晖教授所担心的，如果从黄宗羲式的角度看问题，即把“农民负担”问题当作整个社会体制的系统性弊病 之一，归源于农民缺少权利而朝廷缺少责任，那么这就不是改“并税”为“免税”、即财政来源的行业间转移所能解决的。

　　那么我们取消了农业税之后，农民的负担究竟会不会反弹？问题的关键仍然在于：能不能给农民真正的权利，真正的 尊重。

　　一个简单的假设是：是否农民不能纳税了，就真正没有代表权利的依托了？农民不纳税就不是纳税人了，既然不是纳 税人了，那就不要再去谈公共权力了。如果是这样，那么即使形式上“不纳税”了，“农民负担”仍然是有可能“反弹”的。

　　秦晖先生指出：农民作为中国公民，他们仍然有权要求国家提供各种公共服务。如果国家财政不能把这些服务包下来 ，那么在基层财政失去税源之后，许多原先以“税”支付的公共服务便会纷纷改以收“费”方式提供，而且这种收“费”还会 变异为既背离公共服务性质又并非开放准入、自由交易，而成为权力垄断下的创收行为。这样税费改革就有可能转回到与初衷 相悖的原点：由“并税除费”开始，以“免税收费”终结。本想以规范的“税”取代难以规范的“费”，最后反而是“费”把 “税”取代了。

　　也许我们看看一个乡镇政府在后农业税之后的“生意经”，就能够更好的理解这番话的含义。白沙镇的镇长刘学荣是 怎么解决镇和街道原有的债务偿还难题的？他摸索出了六条途径。将其精简一下，大概可归纳为这么几条——

　　增收节支方面：把镇上闲置的公房通过出租、租赁的方式盘活；把债权债务进行置换，尽可能的把债权与负债相互置 换，如把公房与房屋开发单位(债权方)以及房屋商欠各种建筑规费和政府欠房屋

　　推动城镇化建设步伐。从农业产业外增加税收来源。

　　用活政策方面：“争取政策”，把本镇负债沉重，政府运转困难的实情向上级政府和有关部门如实汇报，争取到诸如 “百镇工程”城市建设配套费等；“争取资金”，就是争取上级对镇的资金投入，多渠道减轻镇的负债。

　　用这位镇长自己的话说其实就是三个字：转、补、借。真的不行了就直接向上面要。不然还能怎么办？没有钱，难啊 ！

　　这位镇长强调：“收税也是政绩。”