注重政府与社会在危机应对中的协调

　　中共中央党校主办的《学习时报》第314期刊登文章《注重政府与社会在危机应对中的协调》。文章指出，现代社会的不确定性及可能出现的风险要求政府提升应对危机的能力。受计划经济下政府管制思想的影响，传统语境中的管理更加侧重约束与强制，危机管理的行为主体是政府，社会动员主要依赖行政方式，战争色彩和间歇性明显，是一种自上而下，相对被动的解决危机的过程。社会群体完全依赖于政府，且在危机中难以担负明确的责任。政府与社会协力，不同社会组织之间乃至政府间的交流与合作，使危机治理的各个环节都能够获

得社会的有效参与，这是维护人的生命价值，提高危机救治效率、降低救治成本的基本要求，也是从管理走向治理的过程。文章全文如下：

　　注重政府与社会在危机应对中的协调

　　面对现代社会的不确定性及可能出现的风险，要求政府提升应对危机的能力，而能否规避或恰当地应对危机也就成为衡量政府治理能力的一项重要标准。与此同时，由于社会的有效参与事实上已经是应对危机不可或缺的基本环节，从而使社会与政府之间的关系成为化解社会危机中的一个重要因素。危机治理概念的提出，所反映的正是人们从应对危机的视角出发，在社会与政府之间的关系上理念和实践的演进和深化。

　　一、何谓危机治理？作为不确定性特点鲜明的概念，危机使得社会处于非均衡的危急状态，并对社会的基本价值和行为模式产生冲击与威胁，造成经济损失或秩序动荡。有危机就有危机治理，所谓危机治理，包括以下几层涵义：

　　首先，是指政府和社会组织为了实现危机化解与规避而对市场和社会进行干预的过程。

　　其次，是指国家协调各种社会组织和个人实现危机的控制、转化，有效维护社会秩序，推进社会和谐发展的诸多方式的总和，具体包括以下内容：1，建立在信任与互利基础上的社会协调网络；2，政府、企业与非营利性组织之间的合作与互动；3，通过激励机制和管理手段保证危机治理的有效性；4，政府与社会的政策实施必须尽可能以最小的成本获取最大的效益。需要指出的是，这种治理既包括正式的强制公众服从的制度和规则，也包括符合公众利益的各种非正式的制度安排，还包括政府主导下社会力量的有效参与。它需要国家运用权力引导、控制和规范公民的行为，合理配给资源，以最大限度地济护危机受害者，维护社会秩序，减少损失乃至增进公共利益。

　　最后，在不确定性增加的社会环境里，危机治理是政府和社会采取主动措施的过程，这个过程应当是克服危机、降低灾难损失的某种长效机制的一部分。也就是说，把可能发生危机、危机应对治理和预后作为社会治理的基础性工作常备不懈。因为，危机治理是一个有机整体，不仅包含着社会强制、公民参与、利益协调和创伤抚平，还包括日常治理中为了规避危机而制定的各种规范、措施和准备。

　　二、注重政府与社会在危机应对中的协调。由于西方发达国家的社会发育相对完备，社会对传统危机有着相对成熟的应激模式，能够在危机情境下承担起相应的责任，政府因此避免了承担危机引发的全部压力。

　　但是我国传统的管理思想容易使政府在处理危机时倾向于对事件本身的处理，其目标是事态平息，较少考虑人们的利益或者价值诉求。危机的突发性和较强的扩散性，要求政府在不确定性极高的情况下，迅速采取措施将事态控制住，这个决策过程具有应激特点。但是现代社会危机成因的多维复杂性，决定了我们一方面需要紧急状态下的政府强制，另一方面，政府更多的要在协调群体利益和化解社会矛盾的过程中，重视发挥社会力量的作用，避免政府与社会形成对立的因素。

　　受计划经济下政府管制思想的影响，传统语境中的管理更加侧重约束与强制，危机管理的行为主体是政府，社会动员主要依赖行政方式，战争色彩和间歇性明显，是一种自上而下，相对被动的解决危机的过程。社会群体完全依赖于政府，且在危机中难以担负明确的责任。根据不同的管理思想，地方政府和社会的危机应对范式有以下几种：“内紧外松”式、“内松外松”式、“外紧内松”式和“外紧内紧”式。如果行政过程中社会乏力，领导对于权力过分自信与迷恋，则容易形成“内紧外松”的危机处理模式，信息控制和社会强制会因此成为危机治理的常态思维。这种全能政府的管理模式，使得我们需要通过传统的社会动员来应对危机。尽管这种处置过程也表现为大量人员的参与，但由于信息的不对称，被动员起来的人们往往由于信息沟通受阻，出现参与的无序性乃至失向性，在特定环境下会偏离预设的治理目标。现代社会中，单纯的行政管理难以铲除危机发生的土壤。危机的迁延性和多元成因决定了现代社会许多危机不可能仅靠政府一个组织，采取单一模式来应对，它需要协调各方来实现资源整合。我们强调治理，就是要明确行为主体的多样性，政府、企业、社会团体、非营利组织等共同承担危机治理的责任。其间信息的有序流动，主体角色、责任的明晰，政策制定与施行的及时到位，是实现危机治理的基础。

　　危机发生与蔓延的直接后果是政府与社会的利益或者价值同时遭受损失，同时，政府与社会不可避免地成为社会危机治理的共同主体。寻求政府和社会的利益一致，有利于化解社会群体之间的冲突，避免最终使用暴力进行社会强制。这也是善治的基本要求，是现代社会发展的应有之义。因此，梳理、明晰政府的责权利，建构政府与社会互动的治理范式是当务之急。政府要在制度上为社会群体的参与提供激励与保障，包括对社会承担权力的引导，在危机治理中重视媒体作用，建立社会危机沟通机制和信息交流的平台，完善各级政府信访机构及其职能等。有限政府管理范围有限，责任也有限，社会需要承担起政府权力回让相伴的那部分责任。

　　从我国实际来看，公民社会发育滞后的情况下谈论治理也许太早，并且确实缺乏能够承担政府回让出来的权力的社会力量。但是从我国政府防治“非典”和应对各种突发性公共危机的措施来看，治理理念逐渐渗透政府行为的各个方面，治理形态在我国已经获得了成长的初步条件：1、为人民服务的宗旨和“公共利益最大化”得到了统一。2、以人为本的理念成为应对危机的基本目标，人民健康比经济利益更重要。3、党和政府日益重视发挥社区和民间组织的作用，政府不再将自己看成惟一的权力实施主体。4、政党引导下的社会参与日趋理性化和规范化，信息传播渐趋对称，决策更加注重民化主、科学化。5、我国政府在“管理”之外利用现代技术实现社会协调的方法越来越丰富和多样。6、我国已经初步建立适应市场经济需要的一系列制度。政府与社会的协调更趋规范，社会管理的权力在向社会回归。

　　综上，政府与社会协力，不同社会组织之间乃至政府间的交流与合作，使危机治理的各个环节都能够获得社会的有效参与，这是维护人的生命价值，提高危机救治效率、降低救治成本的基本要求，也是从管理走向治理的过程。（蔡志强）