明年1月1日起 行政官司中“一把手”必须上被告席

　　曾经发生新中国首起“民告官”的温州，在行政诉讼方面再次走在前列———

　　“一把手”必须到庭应诉

　　行政诉讼官司，通常被人们称为“民告官”。由于行政机关与群众个体相比，力量“悬殊”，加上这些诉讼大多具有一定的代表性，“民告官”官司受到人们的广泛关注。

　　但在以往“民告官”案例中，法庭上却经常看不到“官”。不过，这种现象有望明年在我市消失。

　　前不久，我市出台的《温州市行政机关首长出庭应诉工作暂行办法》（以下简称《办法》）规定：从明年1月1日起，在温州发生的行政官司中，“行政一把手”必须亲自上被告席；确因工作原因不能出庭的，也必须由一位副职领导代为出庭。

　　何谓“行政机关首长”？《办法》中解释：规定中所指的行政机关首长包括各县（市、区）政府，市政府工作部门，受市政府或市政府工作部门直接管理的法律、法规授权的组织，受市政府委托行使行政职权的组织的法定代表人或主持工作的行政负责人。

　　为防止“一把手”缺席，《办法》还规定，三种情况下“行政一把手”必须出庭：本年度第一起行政诉讼案件；社会影响重大或涉案金额巨大的行政诉讼案件；法院或政府法制办公室建议首长出庭的行政诉讼案件。另外，我市还将行政机关首长出庭应诉工作列入行政执法责任制的考核内容；届时，温州市法制办将采取平时抽查和年终检查的办法，对行政首长出庭应诉作出考核。

　　这相当于给当了被告的“行政一把手”念了紧箍咒，再想“临阵逃脱”就说不过去了。

　　大多官司缺“官”审判

　　一位法律界人士说：“在以前，只要是政府部门成了被告，法庭的被告席上就常常不见人影，空空荡荡，法院很多时候只能缺席审判。”

　　他认为，缺席审判并不影响法律效力，但却反映了我们一些地方政府和领导对法律的错误态度。“这是一种观念问题。政府消极应诉的原因是，认为我是代表人民的政府，政府机关不可能做错事，做错事也不应该用这种方式对待。”他说。

　　1988年，苍南县舥艚镇农民包郑照和包松村父子因不服县有关部门强行拆除其房屋的处罚决定，遂将县政府告上法庭，当时轰动一时，被称为新中国“民告官”第一人。此后，我市“民告官”案件虽然层出不穷，但行政机关首长出庭的案件却相当少。市人大常委会执法检查组有一组数字：自2000年以来，我市审结的5000多起一审行政案件中，行政机关首长(即“一把手”)出庭的仅64起；1990年《行政诉讼法》颁布以来，市本级行政首长出庭的仅1起。

　　是藐视还是怕丢面子？

　　一位长期观察行政诉讼的专家认为，长期以来，一些政府领导认为官与民的关系就是官管民，官为民，思想上很难接受被推上被告席的现实，觉得“民告官”破坏了自己的声誉，降低了政府的威信。

　　但目前我国已经加入世贸组织，无论是政府还是公民，都将面临更加刚性的行为规则；如果还是一味地靠“缺席”来保“面子”、护“威严”，对法律的广泛推行和国家的民主法制化进程都不利。

　　民告官，这个话题，在我国长期以来是个忌讳。不是逼得没法子，谁也不愿与政府打官司。

　　1990年10月1日，《中华人民共和国行政诉讼法》确定了“民告官”法律制度，赋予公民、法人和其他组织不服行政机关的具体行政行为，可以向人民法院提起行政诉讼。

　　“官”方负责举证责任

　　2002年10月1日，被称为我国三大证据规则之一的《行政诉讼证据规则》（简称《规则》）开始施行。这是我国行政诉讼制度建立以来，最高法院出台的第一部关于“民告官”案件证据规则的重要司法解释。

　　这无疑打通了一直以来制约行政审判的瓶颈，对于保护公民合法权益，促进和确保行政机关依法行政具有积极、深远的意义。

　　《规则》出台以前，虽然我国的行政诉讼法已颁布实施了12年，但是有关证据的规定只有6条，这样就给极个别法官利用“自由裁量”以权谋私有可乘之机。为了杜绝这种现象，2001年5月，最高人民法院着手起草《规则》。新《规则》共80条，首次对行政诉讼的举证作出了具体规定，打通了“民告官”的证据瓶颈，其中很多规定都与WTO规则相衔接，具有较大的可行性和可操作性。

　　有一条规定值得注意，那就是：“民告官”，“官”举证。这条规定的关键在于，如果被诉的行政机关不提供或无正当理由逾期提供证据，行政机关被诉的这一具体行政行为就被视为是在没有证据的情况下作出的。同时，“民告官”的证据规则不同于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则，“民”与“官”的权利义务有明显不同。强调由“官”负举证责任，体现了保护弱者，追求实质上平等的法律精神。这样做的目的，就要求行政机关在行政时，要提高执法水平，既不能“不作为”，也不能“乱作为”。

　　“民告官”案件中，老百姓最头疼的是取证难。作为原告的“民”，因客观原因不能自行收集的证据，可以向法院申请调取。 （常玉璋）