中央地方权限将依法规范

　　【核心提示】

　　本报讯最新一期《瞭望》周刊刊文指出，随着地方经济自主权的扩大，在财税体制改革背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，一些举动已经损害了中央权威。如何维护中央政令统一，进而维护国家发展大局，成为需要关注的问题。

　　文章称，中央已明确指出，必须依法规范中央与地方的职能与权限，正确处理中央垂直部门和地方政府的关系。而来自高层的信息表明，在“十一五”期间，要坚持统筹区域发展的方针，维护中央权威与调动地方发展积极性不可偏废：

　　在经济规划上，中央政府将实行有区别的区域发展政策，并保证区域发展政策的稳定性和连续性。

　　在区域经济管理体制上，将调整中央与地方的管理职能，明确划分和严格界定中央和地方的权力，逐步完善中央和地方的分级管理体制。

　　【现象】政商勾结掏空中央政策

　　文章说，从上世纪90年代起，中国各地屡屡出现“啤酒大战”、“汽车禁入”等以行政手段封闭地方市场的保护主义做法，延缓了建立全国统一大市场这一宏观目标，进而对市场经济的完善造成了损害。

　　而随着地方经济自主权的扩大，在财税体制改革背景下，地方有着强烈要求扩大财源的动机，一些举动已经损害了中央权威。这一方面表现在征地、拆迁等过程中关心群众利益不够，影响到中共和中央政府的整体形象。另一方面则表现在面对宏观调控等大的经济调节动作时，依然有地方试图“暗渡陈仓”。尤为令人担心的是，改革开放后历经几次宏观经济调整后，一些地方官员出现这样一种“误读”：只有打中央政策的擦边球，才能在发展中赢得先机。

　　文章指出，还有一种损害中央权威的行为则更为严重，那就是一些地方出现不同形式与程度的政商勾结，使得中央政府的有关政策被掏空，其典型莫过于此次打击官煤勾结中暴露出的种种问题。

　　【目标】中央地方实现良性互动

　　文章指出，传统的中央与地方关系，以行政性的集权分权为基础，是一种单向依赖关系。容易产生“条条专政”与“块块专政”两种不良的关系模式，不利于社会的整体发展。

　　因此，应当建立一种相互依存、相互配合的非对称的双向型良性互动关系。这种良性互动关系服从这一前提：在统一的不可分割的基础上，中央政府始终拥有影响对策各要素及对策进程的主动权；地方以相对独立的地位，拥有处理所辖区域内事务的自主权，同时，中央对这些权力行使过程保留监督控制权。

　　一方面，凡是涉及国家主权完整、稳定政治和社会环境、保证统一大市场的逐步确立和完善、保障宏观调控的良性运转的权力，都应当由中央政府统一掌握和行使。另一方面，为了最大限度地发挥地方政府在经济、社会发展中的积极性，凡是适宜地方政府行使的权力都应当由地方政府决定和行使。中央与地方在不同的利益动机及利益与义务相一致的基础上，实现行政性分权与经济性分权相结合，实现集权与分权的平衡。

　　【对策】需要建立合理分权体制

　　文章指出，要达到上述目标，需要建立中央与地方合理的分权体制。

　　一是确立国家立法权与地方权利。目前中国实际上存在一个多极立法体制，法律权限没有完全理顺。从目标上看，应该区分国家立法权(单一制国家的国家立法权只能中央行使)和地方法规制定权两类。国家立法权的行使遵循《立法法》的规定，不宜将国家的立法权与地方的法规制定权混同。地方权限通过国家制定的宪法和法律加以规定，在此基础上确定地方管理权限。

　　二是实行财政分权体制。即推行分税制，合理划分中央和地方收入。实行分税制，不仅有利于中央集权，也使中央与地方都有明确而稳定的事权范围和税收来源。

　　按照分税制改革后的税种设置，将维护国家利益和实施宏观调控所必需的税种列为中央税；将与地方经济和社会事业发展关系密切、适宜地方征管的税种划为地方税；将与经济发展直接相关的主要税种划为中央与地方共享税。

　　三是职权划分与分工合作。

　　全国性的共享物品和服务，由中央政府提供。地方性的共享物品和服务，由地方政府提供。非全国性但是跨省区的政府职能，应由中央政府承担、组织或协调。例如长江、黄河等大河治理，跨省区的环境污染的治理，跨省区的基础设施建设，跨省区的疫病防治等。

　　【保障】建议修宪规范集权分权

　　文章指出，实现中央与地方关系法制化是处理中央与地方关系的重要原则，是科学合理的中央与地方关系的法律制度保障。

　　现行《宪法》规定了中央与地方政府的组织形式和中央与地方国家机构职权划分的总原则，但没有明确划分中央政府与地方政府的权力；列举了国务院的一般职权，但没有明确哪些职权是国务院专有的，哪些是与地方政府共有的。建议在修改宪法的过程中，适当增加中央与地方关系的内容，可考虑设专章规定中央与地方关系的原则、中央政府的职权范围、地方自治权限范围，以及剩余权的归属原则等。

　　现行《地方组织法》也没有确定省级政府的专有权力以及与中央政府共享的权力。这样，在职权划分归属问题上，地方与中央就容易产生矛盾。因此，应尽快制定《地方制度法》，对地方与中央的关系，地方的权限等，作出专门规定。

　　文章称，中国还需要建立中央与地方关系的司法审查制度。建议在修改《行政诉讼法》时，将中央与地方以及地方与地方之间的权属纠纷、利益分配纠纷等方面的案件列入人民法院的受理范围。

　　此外，在调整中央集权与地方分权的关系中，为保障中央与地方的权力运行不偏离宪法所确立的框架和结构，应当建立中央与地方关系的宪法保障制度。