环保总局鼓励公众参与环评工作赢得民间喝彩

　　本报记者韩辉

　　背景

　　国家环保总局环境影响评价司有关负责人近日向新闻界通报，为了鼓励公众参与环境保护，促进环境影响评价工作，环保总局决定向全社会公开征集对《推进公众参与环境影响

评价办法》的意见。

　　公众参与，是促进和完善环保工作的重要程序之一，环保总局不仅开始积极推动了公众参与制度的建设，同时从自身做起着手鼓励公众对《推进办法》提出建议。环保总局开门立法，开风气之先的举措，立即赢得了民间环保组织的喝彩与响应。作为回应，12月5日，由自然之友、绿家园、博客网三家共同举办研讨会，邀请学术界、人大代表、法律专家、律师和NGO的代表，与会者希望通过这个自由发言的平台，把民间的声音传递给政府决策机构。

　　在研讨会上，国家环保局和民间人士平等交流，互相倾听，使《推进公众参与环境影响评价办法》这样一部与公众的环境权益保障密切相关的法规从制定阶段开始就体现了公众参与。

　　无论是制定《推进公众参与环境影响评价办法》，还是对其提出修改建议，以下三点是该办法所体现的重要原则，这是与会各方所达成的共识。一是权利救济原则。权利救济原则是保障。二是权力制衡原则。权力制衡原则是基础。三是公开、公平、公正原则。公开、公平、公正原则是灵魂。

　　经过公众的参与，在汇集了民间的智慧与利益诉求之后出台的《推进公众参与环境影响评价办法》无疑值得期待，而由此开始的民间力量参与立法的前景将更加乐观。

　　民间的声音：明确听证会的法律后果

　　律师夏霖认为，《办法》最大的不足在于规定公众参与的形式和办法，但是没有公众参与的法律后果，众所周知法律三个要素就是假定、推理、后果，如果一部法律没有规定后果这是没有后果的咨询性意见，谈不上公共参与的权利保障，只是采集民意，并不是公众参与的全民公投或者区域性的环评公投。夏霖建议，《办法》既然要作为一个法规出台，再艰难也要规定这法律的后果，比如听证会的法律后果，听证会最高的形式，规定了各种方式，听证会法律后果再怎么艰难也还是要列进去，比如可以列为将听证会表决结果与环保局地方审批挂钩，作为主要或决定性考虑因素，这些方面就会使整个法律可以完备起来。

　　明确参与环评是公众权利

　　空军指挥学院教授李小溪认为，为了避免决策失误，环评固然重要，但是只有环评是不够的，应扩大环评和公众参与环评的范围。目前我国的环评制度有很多问题，因为是建设单位出资请有资质单位的机构进行环评，所以绝大多数环评是通过的。如果环评资质单位让项目不过关，以后就没有饭碗了，所以环评应当更加健全和公正，除了业务环评还要有公众参与才能尽量避免决策的失误。是否由公众参与环评项目要由公众决定。因为几乎所有建设项目都会对环境产生影响，都会影响到公众的生活，公众有权参与决定是否开听证会，这在《评估办法》中应该有所体现。

　　环评工作必须由环保部门主持

　　信息公开不充分、不及时，建设单位、编制机关故意挑选好说话的人，评估专家是挑选挂着高级职称的牌子，只开会、签字拿红包充数的名人，环境评价走过场，根本谈不上什么反馈。对于这些常见的环境评估弊端，北京市西城区人民代表和非环保专业人士赵典军进行了深入剖析，并在对《评估办法》征求意见稿提出了改进意见和建议。

　　他认为评估工作由环境保护主管部门主持是必须明确的原则。他指出，建设项目的建设单位和专项规划的编制单位是希望改变环境的一方，而位于建设项目环境范围内，可能受到该建设项目建成后的环境影响的有关单位，社会团体、居民委员会，村民委员会等基层群众自治组织，居民个人包括法人和自然人均为受环境影响方。二者是当事双方，各有自己的利益，具有矛盾性。而环境保护主管部门是审批方，居领导地位，应该是最公正、最依法办事的。因此应由希望改变环境方提出申请并交付经费，由环境保护主管部门主持进行环境影响评价。

　　他强调，环境评价工作必须由环境保护主管部门主持，只有这样，才能改变建设单位和编制机关自己主持评价，千方百计给自己开绿灯无视民众利益的歪风邪气，才能让公众参与环境评价发挥真正作用。

　　公众参与要和政府结盟

　　陈岳琴律师认为公众在参与环境评价时应当与政府结盟，这是因为：企业是以追逐利润为目的，如果可能的话会尽可能以牺牲环境的利润争取企业经济利益最大化，公众希望要享受尽可能多环境的利益，所以这两者之间是对立的格局。政府既要支持经济的发展，又要兼顾公众的环境利益，所以属于中间地带，在这样一个三角利益格局中我认为如果公众可以尽可能争取到政府的支持，把政府的力量拉到公众这一边来，这样就形成我们的优势，在环保的事业中可以争取主动和主导地位。陈岳琴建议《办法》应对公众与政府的关系加以体现。

　　维护听证的公平原则如何维护听证公平原则，清华大学教授李盾指出，当一方是政府机关或者大企业，甚至跨国公司，另一方是分散的民众或NGO的时候，我们不能要求两者数量相等，因为一个政府一个大公司很容易选出一个人代表他的意见，而分散的公众，或者几十个NGO组织不可能选出一个人代表他的意见，这种情况下听证的功能在于使决策者更全面地听取各种不同意见，听证的时候必须保证不同的意见都有同等的陈述机会，让决策者在公众面前发表自己的主张和拿证据支持自己主张的前提。这就是听证公平原则。

　　维护听证公平原则应当做到：听证会的主持人不应该是召开听证会的部门，应该请一个利益无涉的人主持听证。听证应当成为立法和决策的日常工作，它可以开一、两个星期甚至更长时间，否则听证就是做戏，真正把问题说透需要充分的时间。为了节省成本使更多人参与，我们完全可以开展网上听证。李盾建议把保障听证公平原则与实施细则写进《办法》。

　　完善问责机制明确参与主体

　　如何建立环境评价的问责机制，明确参与主体，中国国际民间组织合作促进会秘书长黄浩明建议应该突出环境评价的风险成本，政府应当作为第三方对环境评价结果进行担保，承担因环境评价失误造成的环境公共财产损失。这条不落实，出了问题找不到追究对象，环评就起不到应有的制约作用。风险成本不是行政的责任，而是经济责任。

　　谁是参与的主体，在我国宪法、《土地法》等相关法律确定的情况下，作为主要生产资料所有权人应该作为主体，而不是一般的公众，一般公众在法律上没有权利判定当地环境的财产权，只有法人代表或者村民委员会的主任才能作为评判的主体或参与的主体。因为《土地法》从1999年开始就在全国范围内颁发土地所有权证，土地不是全民所有就是集体所有制，与两种所有制相应的法律法规也都已经确立了，如果要搞具体的施工项目，他们应该作为主要的知情人，而且有否决权，这应该写进《办法》里面。

　　明确公众参与权的救济方式

　　为提高环境影响评价的质量，许可祝在他的建议里提出了公众参与权的救济方式概念。公众参与权的救济方式包括司法救济和行政救济。这是当公众的环境权益受到侵害后有要求有关部门保护的权利。

　　许可祝指出，如果公众参与在环境影响评价中的权利没有受到有关机关的尊重，应该获得的环境信息，有关机关不予公布，或者主管机关没有依法采纳或者不采纳说明的时候，公众参与的权利就失去了保障，这种形式上的权利就不能称为真正的权利。公众参与权的救济方式可以提高环境影响评价的质量，对实现社会经济可持续发展具有重要意义，但在这个办法中，没有救济的途径，也没有对救济权做出明确的规定，比如救济手段没有明确规定，他建议在《办法》中予以明确。

　　(本文原标题为一部环境法规制定过程中的民间声音)

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