构建京津冀北流域生态补偿与流域环境保护的互动关系，形成生态补偿市场机制 异地开发破解生态补偿难题　

　　本报记者 陈廷榔

　　生态良好的上游为下游提供了优质的水源、调节流量和气候、调节地下水、生物多样性等多种生态服务。目前，这种生态服务大都是无偿提供的，由此造成了上游缺乏保护生态环境和节约水资源的积极性。另外，为了保护水源，上游地区的经济发展受到了限制，由此造成了生态优良与经济不发达、群众生活贫困并存的局面，例如京津冀北流域就面临着这

样的问题。

　　在最近召开的由中国人民大学环境学院主办的东亚环境与自然经济学研讨会上，来自中国环境规划院的专家就京津冀北地区的生态补偿提出了可供选择的路径和政策建议。

　　上游地区为保护生态环境付出了巨大的发展代价，贫富差距越来越大

　　京津冀北地处京津水源地和上风向。为了保证京津水源和环境，不仅投入了大量的财力、人力和物力，而且由于下游地区对生态环境质量要求较高，限制了当地经济的发展。洋河、桑干河是张家口市的工业带，其工业产值占到全市的90％，自加大京津水源和环境保护力度以来，为保证官厅水库水质，大量项目因环保而下马、关停。1996年以来，仅赤城县因环保问题没有上马的矿业项目和加工工业项目分别达到21个和30个，影响这个县的产值分别达到9000万元和2.5亿元。从1995~2003年，为了保护水源，北京市怀柔区关停企业近百家，投资损失20多亿元，同时还拒绝了200多家企业入住，投资损失高达30多亿元。为了给京津提供更多水源，冀北坝上地区大规模减少水浇地，而国家在该地区实施的“京津风沙源治理工程”、“退耕还林还草工程”补偿难以弥补农民的损失，特别是这些工程的实施导致了区域畜牧业生产成本的提高，严重打击了农民发展畜牧业的积极性，造成当地曾经辉煌的畜牧业严重滑坡。

　　目前京津冀北地区经济发展十分困难，已经成为全国特大城市周边贫困程度最严重的地区。2003年，区域中的冀北24县农民人均纯收入与北京的落差高达73％，而同期广州与广州周边山区县的落差为49％。改革开放初期，冀北24县与京津两市的远郊县基本处于同等发展水平。

　　建立生态补偿机制的4条政策建议

　　如果上游地区经济发展、群众的生活问题得不到解决，生态保护的成果和积极性是难以保持下去的，而且由于上下游发展机会不均等，将使城乡协调发展无法实现。因此，建立流域生态补偿机制非常迫切。为此，专家提出如下一些政策建议。

　　建立“绿色GDP”核算制度。在区域和下游地区均建立“绿色GDP”核算制度，开展生态资产评估和环境污染损失核算，全面评价经济发展的成果。

　　生态补偿的公共财政政策。中央和区域下游及直接受益各级地方政府财政每年拿出一定数量的资金，同时整合区域目前现有各类补偿资金，建立区域生态补偿专项资金用于区域水资源使用权损失、生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失、高耗水农业发展权益损失、提高地表水环境质量标准地方经济损失、提高生态功能区域标准地方经济损失、生态工程管护费用和自然保护区管护费用。

　　市场补偿政策。在区域和下游之间建立水权转让机制，下游按照市场价格定期支付区域水资源费用，提高下游地区的水价和污水处理费的标准，用于补助区域为保护水资源而受到的传统工业和高耗水农业发展损失；在区域下风向地区开征生态环境补偿税，用于提高区域退耕还林还草补助标准；对于区域内国家的生态保护工程，中央政府要定期对区域支付一定金额的管护费用。

　　技术项目补偿政策。中央和区域下游各级政府每年要在区域内安排一定数量的技术项目，帮助京津冀北地区群众发展替代产业，或者对无污染产业的上马给予补助，以发展生态产业，允许并支持区域在下游各地设立异地开发试验区，当地政府要在土地使用、招商引资、企业搬迁等方面给予开发试验区政策优惠。

　　一种比较容易操作的补偿方式——异地发展模式:下游为上游提供发展空间

　　为了促进上游地区的经济发展，一种生态补偿的有效方式——异地开发受到了专家的关注。异地开发就是在下游划出一块土地，安排上游水源地保护区不能建设的污染项目。例如，浙江省金华市在金华市开发区内为上游地区的磐安县提供了一个工业开发区，接纳磐安县的招商引资项目，由磐安县自主开发。这是区域之间的异地开发模式。还有一种就是区域内部的异地开发模式。例如，广东省龙门县统一规划设立了一个金龙开发区，接纳上游各镇的招商引资项目。

　　针对京津冀北地区的情况，专家提出了一个三个阶段的异地发展模式。第一阶段是在上游地区发展初期，采用内部异地开发的模式，集中设立开发区，形成产业聚集，建立完善的环保基础设施并实施严格的管理。

　　第二阶段是上游地区发展到一定规模时，下游地区或收益地区，必须采取具体措施为上游地区提供发展空间，承接上游地区产业转移和吸纳其招商引资项目，促进上游地区经济发展和产业提升。

　　第三阶段是当进一步发展一定阶段时，区域之间的异地发展模式不利于管理、不利于上游地区城乡一体化发展等弊病会更加突出，这时应当在产业提升的基础上，在上游地区集中发展替代产业，重新利用区域内异地开发的方式形成新兴产业的聚集和发展。

　　生态补偿面临着诸多技术难题，如上游地区生态系统服务功能如何核算，生态补偿指标如何量化，补偿依据和标准怎么确定，如何明晰水权，如何为生态补偿提供法律保障等。只有解决了这些问题，才能逐步建立和完善流域生态服务补偿机制。