工商局罚没200万引发长达15年的行政诉讼

　　本报记者　郭国松　广州报道

　　三份胜诉判决VS三次行政处罚

　　因14年前的一起“投机倒把案”，原告陈金裕将海珠区工商分局告上法庭，经三轮诉讼，至今局未了。

　　第一轮，广州市中院与广东省高院两审判决原告胜诉；第二轮，原告一审败诉，二审胜诉；第三轮，原告一审败诉，二审正在审判当中……

　　11月14日下午，广东省高级法院开庭审理原告陈金裕诉被告广州市工商局海珠分局行政侵权一案。这是广东高院第三次审理由同一原告对同一被告的同一侵权事实而提起的行政诉讼案。

　　此前，广州市工商局海珠分局(下称海珠工商分局)以陈金裕无证经营为由，将其200多万元暂扣后上缴国库，被陈诉至法院，经广东高院终审判决胜诉；稍后，海珠工商分局第二次以无证经营的理由，决定没收陈金裕的“非法所得”200多万元，陈再次起诉海珠工商分局，终审胜诉；判决后，海珠工商分局仍以无证经营为由，做出没收陈金裕“非法所得”200多万元的行政处罚决定，陈被迫第三次提起行政诉讼……

　　十四年前的“投机倒把”案

　　从被告海珠工商分局1991年初对陈金裕的行政处罚开始，就是这同一个诉讼案，在将近15年的时间内，除了这个行政执法机关的首长换了一任又一任，出现在法律文书上的法定代表人的名字不断变化外，就是被告在认定原告的违法事实时，每一次的数据都是不同的。

　　1991年2月28日，海珠工商分局以“无证经营”为由，对经销进口冷冻食品的陈金裕立案查处，并将其存放于广州市水产冷冻库的鸡翼、带鱼等货物先后查封。接着，海珠工商分局又与广州市公安局原夏港分局“联合办案”，搜查了陈金裕在广州的临时住所，冻结、暂扣了一批货物和现金，将陈金裕收容审查，被扣的货物也被变卖。

　　暂扣了陈金裕的货款后，海珠工商分局又认定，货款名为陈金裕，实为香港一家公司所有，陈等人不过是为该公司打工。当年10月，海珠工商分局先后3次在广州媒体上刊登公告，以公告送达的形式，通知相关的香港公司前来接受处理，但没有回应。该局根据《工商行政管理机关检查处理投机倒把违法违章案件程序的规定》，于1992年5月将扣留的货款221万多元上缴财政。

　　但是，海珠工商分局从扣留货款，直至最后上缴财政的一连串行为，均没有制作书面处理决定并送达陈金裕。被收容审查两个多月后取保候审，至今未接到解除取保候审通知的陈金裕不服，将海珠工商分局告上法庭。

　　陈金裕在诉状中列出的主要理由是：他并非无证经营，实际上是承包深圳市上步区南园联合企业公司南兴肉食门市部，并委托广州市水产进出口公司代理进口冷冻食品，存放于广州水产冷库，深圳南兴在广州并没有经营点。后来，陈金裕等人又租赁了广州市梯云购销部，这两个企业分别是国有和集体性质，持有合法的营业执照。其次，货款明明是从原告手中扣押的，却不通知原告。

　　被诉后，海珠工商分局显然意识到了问题，该局在第一份书面答辩中言之凿凿地称：该局早在1992年4月28日就已经将结果告知陈金裕并作了笔录。法庭上，原告方断定这份留有陈金裕指印的笔录是伪造的。经过广州市公安局刑侦技术部门检验，证实了原告的判断。尽管原告穷追不舍，历次判决书也列出原告要求追究海珠工商分局责任的要求，但最后法院却回避了这一问题。据内部人士透露，司法机关对海珠工商分局进行了罚款。

　　此案经广州市中级法院和广东省高级法院一二审判决，认定海珠工商分局以无证经营为由，并根据《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》、《投机倒把行政处罚暂行条例》等规定，对陈金裕的货款进行暂扣、上缴财政的具体行政行为法律依据不足，且被告也未能举证证明原告有投机倒把行为。

　　两级法院同时认为，海珠工商分局暂扣的货款处于陈金裕的实际控制之下，在处理该货款时却不通知当事人陈金裕，违反了法律规定，因此，判决撤销该具体行政行为，由被告海珠工商分局返还陈金裕230多万元。此为第一回合。

　　处罚决定书紧跟判决书

　　就在广东省高院于2001年10月30日作出终审判决仅仅两个多月，海珠工商分局又在2002年1月7日发出行政处罚决定书，以无证经营的理由，没收陈金裕的“非法所得”275万多元。

　　海珠工商分局认为，陈金裕称他在深圳承包的企业的名称是“深圳市上步区南园联合企业公司南兴肉食门市部”，而在广州使用的是“南兴购销部”，二者名称不符，且陈金裕也不能提供被承包单位上级主管部门和工商部门的证明，由此认定该行为属于无证经营。

　　陈金裕的哥哥，也是他的诉讼代理人的陈国少却不认可这种说法。他说，陈金裕以深圳南兴的名义在广州进口货物、租用仓库，是一种通行的贸易操作方式，不需要办理营业执照。“国家的海关是统一的，在哪个海关进口货物，经营者可以根据需要选择。如果按照被告的逻辑，所有从广州海关进口货物的经营者，都必须在广州再办一个营业执照，否则就是无照经营。”至于日常来往，包括相关经营活动的文字表述中有“深圳南兴”、“南兴购销部”等不一致的说法，属于习惯上的简称。“就像我们平常习惯将被告称为‘海珠工商局’，而很少说‘广州市工商行政管理局海珠分局’一样。”

　　陈国少还指出，表面上看来，对陈金裕不利的证据还有他被羁押期间的口供，就是在那些口供中，陈金裕承认他是无证经营。但是，这里显然存在一个重要的问题———陈金裕被指无证经营的地点在海珠区，不属于原夏港公安分局管辖。

　　根据我国公安机关属地管辖的办案原则，未经上级公安机关指定，海珠工商分局与原夏港公安分局跨区“联合办案”的法律依据何在？这样的口供能否作为认定其无证经营的证据？

　　由于陈金裕只是单独对海珠工商分局提起行政诉讼，这使得两级法院无法审查原夏港公安分局的行为是否合法，也由此导致了许多悬而不决的事实。

　　尽管如此，海珠工商分局的行政处罚，获得了一审法院的全部支持。但该判决旋即被广东省高院推翻。

　　广东省高院的判决书认为陈金裕虽然与深圳市上步区南园联合企业公司南兴食品门市部之间存在承包关系，但其在广州经营期间所使用的“深圳南兴购销部”等名称与其所承包单位的名称不符。

　　不过，对于海珠工商分局作出没收陈金裕270多万元这一行政处罚正确与否的问题上，判决书认为，深圳南兴和广州梯云购销部是两个不同的单位，且与陈金裕存在着不同的法律关系，而被扣货物中到底哪些是“南兴购销部”的，哪些是梯云购销部的，被告海珠工商分局的处罚决定书并没有查明，即认定陈金裕以“南兴购销部”的名义从事无照经营活动并计算货款总额和违法所得，属于认定事实不清，证据不足。据此，广东高院于2004年11月17日作出终审判决，撤销海珠工商分局的行政处罚决定书。此为第二回合，陈金裕再胜一局。

　　“一事不再罚”之争

　　与第二次终审判决时隔两个半月，海珠工商分局于2005年1月31日再次做出行政处罚决定，以陈金裕未经工商行政管理部门核准登记颁发营业执照，擅自开业从事经营活动为由，没收其经营期间的非法所得265万多元。

　　于是，陈金裕第三次将海珠工商分局告上法庭。作为陈金裕的哥哥，陈国少说，他一定要跟海珠工商局把官司打到底。这位曾在中央有关部门工作、做过媒体领导，又在广东省公安机关任职的退休老人，执著、坚定，骑着一辆摩托车，风风火火，誓要讨个公道。

　　耐人寻味的是，海珠工商分局这次所认定的陈金裕违法经营的事实，包括累计购入的货物重量、销售货款等，与第二次完全一致。唯一的不同，是“非法所得”部分，上次认定为275.7万多元，这次变成了265.3万多元，没有人知道这是如何计算的。

　　依据《行政诉讼法》第55条规定：人民法院判决被告重新作出具体行政行为的，被告不得以同一的事实和理由作出与原具体行政行为基本相同的具体行政行为。与此相对照，海珠工商分局以同样的事实、同样的理由、同样的法律，再次对原告进行处罚，最终如何能绕开法律这一关呢？

　　记者发现，被告在1996年12月23日的答辩状中，承认封存、变卖原告的冷冻品数量是223吨，共985331元；在1999年4月23日的答辩状中，封存冷冻品的数量却变成了152.93吨，变卖后仍然是985331元。陈国少对记者说：“这些数字每一次都不一样，说明被告连基本事实都没有查清楚，就对原告进行处罚。”

　　海珠工商分局与夏港分局两个执法单位到底暂扣了陈金裕多少货物、多少现金，哪些是合法的，哪些是非法的，历经15年，反复处罚，3次行政诉讼，到现在还没有一个定数。

　　2005年9月13日，广州中院作出一审判决，维持海珠工商分局对陈金裕的行政处罚决定。一审期间，原告除了重申过去两次诉讼所坚持的没有在广州设点经营的主要理由外，又进一步提出，海珠工商分局在两次败诉后，不仅不履行生效判决所确认的义务，而且对发生于上世纪90年代初的经营行为再次处罚，超过了行政处罚的时效，也违反了“一事不再罚”的行政处罚原则。

　　广州中院没有采纳原告方的主张。认为相关法律没有规定行政处罚的时效，而被告“在进一步查清事实的基础上，对原告的违法行为重新作出处罚没有违反行政诉讼法第55条的规定”。无奈，原被告双方只好第三次在广东省高院对簿公堂。

　　陈国少说，即使法律对行政处罚的时效限制存在漏洞，从情理上说，对10多年前的事情反复处罚，也是说不过去的，更何况被告是在败诉后再次作出的处罚。如果这是合法的，那就意味着行政机关可以没完没了地对当事人进行重复处罚，直到达到目的为止。

　　现在看来，这个折腾了多年的行政诉讼，就像著名行政法专家、中国政法大学教授马怀德较早前接受本报记者采访时，在评述另一起类似的案件时所言，从表面上看，行政机关似乎在借助法院的判决，完善本来已经被认定为违法的行政行为，希望行政行为在经过几次诉讼之后，逐步变得完善起来。这直接违背了行政诉讼的目的，与原告提起行政诉讼的愿望和请求背道而驰。

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　　“一事不再罚”原则

　　“一事不再罚”是行政法学界对行政处罚适用原则之一的一个概括性表述。

　　《行政处罚法》第二十四条规定，“对违法当事人的同一违法行为，不得给予两次以上行政罚款的行政处罚”。

　　行政处罚是国家特定行政机关依法进行惩戒违反行政管理秩序的个人、组织的一种行政行为。作为一种法律制裁，是对违反行政管理法规的行政相对人的一种惩戒、教育手段。目的是使相对人今后不再重犯同一违法行为。

　　因为行政处罚本身所具有的强制力、直接影响相对人权利义务、对相对人的声誉、财产、行为甚至人身自由产生不利后果的特点，使得行政处罚必须严格依法设定、执行、监督与救济，并遵守法定的行政处罚原则与适用原则。

　　“一事不再罚”原则的背后所体现的，就是犯错一次就只能、只需承担一次行政处罚。这一原则的规定主要是为了防止处罚机关滥用职权对相对人同一违法行为以同一事实理由处以几次行政处罚，以获得不当利益，同时也是为了保障处于被管理地位的相对人法定的合法权利不受违法的行政侵犯。