专家称法规备案审查不同于违宪审查

　　本报北京12月21日电 本报记者 王亦君 伴随着全国人大修订《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》和通过《司法解释备案审查程序》，有关“违宪审查制度”的话题再一次进入公众视野，《工作程序》的修订和公布究竟意味着什么？中国的违宪审查制度是否从此建立？记者就此采访了部分知名法学专家。

　　“法规备案审查”不同于“违宪审查”

　　中国政法大学宪政研究中心主任蔡定剑教授表示，这几天由于一些媒体的误读，可能使民众感到，全国人大常委会修订《工作程序》明确了违宪审查的程序，但事实上，违宪审查和法规备案审查是两个不同的概念。

　　蔡定剑解释说，根据我国《宪法》和《立法法》的规定，《宪法》是国家的根本法，《宪法》下面是由全国人大及其常委会制定的法律，再下面是国务院制定的行政法规，行政法规下面是省级地方人大和较大的市的人大制定的地方性法规，以及民族自治地方制定的自治条例和单行条例。此外，还有大量的由国务院和地方政府制定的规章以及最高人民法院制定的司法解释。

　　我国的这种“多头”立法体制决定了法律冲突的情况会经常发生，因此现行宪法确立了违宪审查的原则，明确规定一切法律、行政法规和地方性法规都不得同宪法相抵触，全国人大常委会有权撤销违反宪法的法律、行政法规和地方性法规。

　　与此同时，我国还有维护法制统一性的法规备案审查制度，不仅要求法律不违反宪法，还要求行政法规不违反宪法和法律，地方性法规要服从宪法、法律和行政法规，原来宪法规定只有地方性法规才报全国人大备案，后来《立法法》把备案法规扩展到行政法规，而且规定地方性法规报国务院备案。

　　因此，我国的法规备案审查制主要是审查地方性法规和行政法规与宪法、法律是否抵触，包括地方性法规是否与行政法规相抵触的问题，它与违宪审查制度有联系，但有很大不同，现代违宪审查制度的核心是要解决国家立法机关制定的法律是否违反宪法，它维护的是宪法的权威和公民权利，法规备案审查制度不包括审查人大制定的法律与宪法相抵触的问题，它主要目的是维护国家的法制统一。

　　法规备案审查是人大日常工作

　　蔡定剑表示，这次全国人大常委会修订《工作程序》还是具有进步意义的，“我国目前地方保护主义和部门保护主义经常造成法律法规的不统一，法规冲突导致公民权利遭到严重损害，最近发生的好几十起公民上书全国人大要求审查某个法律法规的合法性的事件，就是例证。完善法规备案审查工作程序，通过这种审查有利于提高我们社会的违宪审查意识，以推动违宪审查制度的发展。

　　中国人民大学法学院副院长、中国法学会宪法学分会副会长韩大元教授对蔡定剑的观点表示赞同。据他介绍，全国人大常委会关于法规备案审查制度的规定是早就有的，2003年5月三位法学博士提出对收容遣送制度进行违宪审查之前就有，只是没有公开，“当年的上书事件，使普通公民开始认识到，什么是法规备案审查和违宪审查制度。”

　　韩大元解释说，这次修订《工作程序》是对全国人大常委会如何进行法规备案审查的具体化，其实《立法法》中有这些规定，如《立法法》规定向全国人大常委会提出审查的建议，由“常务委员会工作机构研究”，修订成由“法制工作委员会研究”；明确规定了可改正同宪法、法律相抵触的法规的步骤：一是与制定机关沟通协商；二是提出意见，要求制定机关纠正；三是经过上述工作仍不纠正的，通过常委会撤销同宪法或者法律相抵触的法规，与《立法法》和原规定没有太大的区别。不过，这次公布这个规定，让民众都知道自己有这个权利，也是一种进步。

　　蔡定剑介绍说，全国人大常委会一直把法规备案审查工作作为重要的日常工作之一。尤其自《立法法》正式施行以来，法规备案工作有了明显的改进和加强。比如根据《立法法》规定的30日备案期限，各报备机关向常委会报备法规比以往更加及时，而且在格式上也更加规范。

　　“可怕的是有机构不做事，有法律不执行”

　　蔡定剑表示，无论是违宪审查还是法规备案审查，能够引起最高权力机关的充分重视已经是中国社会的进步，现在建立相应机构，完善有关程序，当然也是一个进步。有很多权利不能行使都与机构不落实、程序不完善有关，但是，最可怕的是有机构不做事，有法律不执行，所以，制度能不能发挥作用，关键要看社会条件和环境。

　　蔡定剑建议，下一步最重要的工作应该是建立反馈机制，如果公民有充足的法律根据提出的违法或违宪审查建议，受理机关在规定期限内应明确告知公民是否受理，是否启动审查，审查的具体过程，或说明不受理的理由。

　　韩大元认为，作为我国最高权力机关的全国人大及其常委会在完善法规备案审查制度和建立违宪审查制度上应该“有所作为”，“现在时机已经很成熟了，随着公民法制意识的不断增强，今后向全国人大常委会提出的审查建议会越来越多，全国人大常委会应该充分利用这些机会。”