中国基层民主向高级发展 乡镇长有望直选

  　经过近二十年的发展，中国基层民主发展成绩不凡：全国近70万个村庄进行了直选，相当部分的居委会进行了直接选举，农村和城市的基层自治取得了一些进展，乡镇一级的选举和行政改革已经有所成就。但是，在基层民主建设中也存在着非常多的问题。在未来两年内，中国基层民主将继续曲折演进，如果能够克服当前存在的问题，至2008年，前景是可以乐观的。

　　新动

　　近期中国基层民主的发展，已从村一级进入到政府层次的改革，很多地方推动了乡镇长和乡镇党委书记的选举改革，也有一些地方推行了乡镇一级的政府行政改革，例如减少了工作人员，取消了许多不必要的机构。在江苏，则扩大了县一级的选举改革，也有一些地方推动了基层党代表大会常任制的改革。

　　——在这些地方政府层次的改革当中，有两个案例引起高度关注。一是2004年云南红河州七个镇长的直接选举改革，二是今年浙江省温岭市的基层政府公共预算改革。这一类地方政府层次的改革，有可能是未来一段时期基层民主发展的主要内容。

　　另外一个新动向，则是在农村的基层民主发展中，矛盾冲突有所加大。当前，农村的基层民主发展维持了两个方向，一个是基层的选举，一个是基层的自治。但是在基层选举中，贿选、操纵选举过程等事件时有发生，选后争议也有增长趋势。而村民自治发展仍然面临困境，乡镇政府的过度干预，一些村民自治本身出现了问题。凡此种种，对村民自治的发展造成了损害。

　　虽然从经济上看，农民经济收入有所增加，生活有所改善，但是由选举和自治带来的矛盾，不但没有给一些地方带来预期的稳定与进步，相反是冲突有所增加，应该引起高度关注。

　　问题

　　当前，基层民主发展——尤其是在农村基层民主发展——所产生的问题很多，其中制度问题不能忽视。所谓制度问题，主要是如何落实基层民主发展和村民自治的基本制度，这包括选举制度、管理制度、农村与乡镇政府的关系、农村内部村委会和党支部的关系等等。

　　比如，按照规定，农村的选举都是由村民组成的选举委员会来组织，但到真正选举的时候，选举大权一般都由乡镇政府掌握，会给选举的过程带来不公平。而对于当前选举中频繁出现的贿选现象，也没有明确的制度予以界定。

　　在选举中，许多地方仍然大量使用流动票箱和委托投票，造成了选举的不公正。目前，农民大量外出打工，但在选举的时候都被计算为选民，他们没有投的选票，往往由选举委员会控制，投向选举委员会认可的人。再如，许多农村的选举根本就不设立固定的投票站所，而是仅仅使用流动票箱，由乡镇工作人员掌握，可以根据自己的需要改变票箱中的选票，对选举结果产生重大影响。而民政部门提倡的秘密划票，在基层选举中基本没有实现。

　　要改变基层民主发展的制度环境，迫切需要国家建立一个统一的行政中立的选举委员会，指导农村、城市以及基层

　　另外，迫切需要调整乡镇政府和村的关系，也就是说必须要建立一个制度框架，确定乡镇和村委会的关系。应该有一部自治条例或者法令——比如说“乡与村关系法”——以确定什么是自治，什么是乡镇政府应该做的，什么是村委会应该做的。否则，目前存在的矛盾无法解决。

　　相关法律的缺失，阻碍了中国基层民主的进一步发展。比如前述贿选问题，一直没有法律的明确规定：请客送礼吃饭算不算贿选？三块钱五块钱还是三百五百算是贿选？许诺当选后给钱算不算贿选？这就为当前村委会选举中的贿选提供了灰色空间。再如选举争议处理，什么是违法选举？什么是违法的选举程序？什么是操纵选举？也都没有明确的法律规定，因此，当选举中发生严重争议和法律纠纷的时候，往往是以地方政府的意志来决断。

　　选后罢免问题也成为目前村委会选举中的疑难。是应该以罢免的程序——例如五分之一的选民提出罢免就可以罢免——还是必须要一个由政府认可的理由才可以进行罢免呢？法律上没有界定，因此就会引起村民之间的冲突，扩大了矛盾。

　　中国农村的选举走的是改革的道路，尽管面临种种问题，但仍以公平的选举程序为诉求，而中国基层人大的选举制度基本上没有改革。中国基层民主的发展，需要在基层人大扩大选民的参与。但选举制度和选举法律的不统一，使得选民对基层人大选举的参与受到了更多的限制和阻碍。这与人大代表选举中只规定可以对选民的资格问题提出争议、而程序问题只有含糊的规定有关。

　　发展

　　从现在到2008年，两年的时间虽然不长，但是时机难得。中央政府已经提出扩大基层民主发展的方针，各级地方政府也在针对基层民主进行积极的制度探讨，基层民主的实验案例将不断出现。明后两年将进行基层人大换届选举，届时无疑会出现选民积极参与的局面。在这样的大环境中，基层民主的发展将可能在未来两三年内取得重大的进展，甚至取得重大突破，使中国的政治体制改革将获得进一步推进。

　　首先，基层民主会在乡镇和县级政府展开。

　　目前，中国基层民主发展的重点，已经在逐步地从农村向城市发展，从基层群众组织向乡镇和县这样的基层政府发展。乡镇一级出现的改革，很大程度展现在乡镇的选举制度上。有越来越多的官员、专家认为，乡镇长直选是近期基层民主发展的理想目标。由于现行法律约束，这种选举可能一时无法推开，而且官员之间也有不同意见，难以形成一致的看法。但是这种选举改革，已经被许多实践证明是正确的方向——它可以减轻农民和乡镇政府之间的矛盾，可以改善乡镇政府官员的行为，可以解决地方治理的问题，也可以减少村民的上访。实际上，现在已经到了一个进行制度创新的关口，明后年进行的乡镇人大代表的换届，是一个非常好的机会，各级政府可以借此推动更多基层民主选举实验。

　　另外一个重要方面，是通过人大制度的改革推动基层民主的进一步发展。在基层人大的改革中，可以实行一定程度的分权制，使人大真正有效地监督政府的行为，提高政府的行政效率和执政能力。其中，对于地方政府预算改革等涉及到民生利益的重大事项，人大与政府之间的监督对话机制是必要的。在地方政府预算改革的基础之上，应该逐步将改革制度化、法治化，进一步激活人大的作用。这样的改革，一定会在相当大的范围内出现。

　　人大改革的另外一个方面，应该是人大代表选举制度的改革。可以预见到，在即将进行的乡镇和县人大代表的换届选举中，会有许多愿意代表农民和公众利益的人参与竞选乡镇人大代表甚至是县级人大代表。他们会将真正的民意带入基层人大，使基层群众有真正的代表，由此将会对人大的体制产生重大影响。基层政府应该采取宽容的态度，公正对待他们的参选过程，并欢迎他们当选为人大代表。这些人大代表的大量出现，将使2008年中国基层民主的发展出现一个新局面。

　　近年，已经有许多地方——比如四川、江苏等省份——推动了乡镇一级党委书记的直接选举。目前，乡镇党委书记的直选往往只在党内进行，也就是说由党员对党委书记(有的地方是党委班子)进行直接选举，允许党员出来竞争党委书记职务，但在有些地方的改革中，已经在仿效农村两票制的做法对党委书记进行直接选举。也就是说，第一票由全体乡民来投，根据民意结果确定正式候选人，再由全体乡镇党员进行第二轮投票。这样的改革有其合理性，因为，在中国的政治体制下，党委书记是真正的一把手，是管理一方，就应该取得其辖区内民众的同意和信任。这样的发展有可能在未来三年内出现。

　　此外，到2008年，为了适应基层民主的发展，将建立起初步的法律体系。

　　基层民主发展中法律缺失所引发的种种问题，已经引起了中央有关部门、司法系统和人大系统的高度关注，有些部门也正在设法解决这个问题。如果有关方面对此保持积极态度的话，2008年就应该形成一个相关的法律体系，以保障基层民主尤其是基层选举的进一步发展。

　　目前，“村委会组织法”和“居委会组织法”都处于重新修订的阶段，这两部法律都有可能加大对选举问题的关注，可能增加与选举的程序和选举的司法援助等问题有关的条文，有助于克服目前基层民主发展中的一些混乱现象。这样的修订将会在不太长的时间内完成。

　　综上所述，有民众参与的热情，有法律和制度环境的不断完善，有大量的基层干部的改革意向和改革实践，我们对2008年的基层民主发展抱持比较乐观的态度。

　　(李凡 世界与中国研究所所长，选举问题专家）