2005深圳突围：立法为改革创新护航　

　　让改革者卸下身上重担，轻装前行——深圳为改革创新立法，不仅在中国独一无二，在世界上也难寻先例。

　　新闻回放

　　2005年11月17日，在深圳四届人大常委会三次会议上，《深圳经济特区改革创新促进

条例(草案)》首次提交审议，立即引起广泛关注。

　　为改革立法，不仅在中国独一无二，在世界范围内也难寻先例。外界则多以深圳已入改革深水区，特立法为改革护航，并将对中国改革起到很大示范作用来看待这一事件。

　　本报记者普德法综述2005年11月17日，作为一部地方性法规，《深圳经济特区改革创新促进条例(草案)》(以下简称《改革创新条例》)在深圳四届人大常委会三次会议上首次提交审议，消息见报，立即引起巨大反响。

　　“这意味着改革从传统的‘人治’进入到‘法治’阶段，深圳这一条例将为中国改革拓展新的空间。”很多人对这一条例给予高度评价。除了立法形式，这一条例在内容上的规定也取得了前所未有的突破，其中最引人关注的当数“改革失败可予免责”相关规定，而“行政机关是改革创新的主体”的规定，首次将政府与改革以法定关系规定下来，也属空前突破。

　　2005，深圳改革年

　　法律从来都是应运而生。针对性强更是深圳经济特区立法拥有地方立法权以来，一直为外界称道的强项。这一次也不例外。

　　对一直以“敢为天下先”闻名天下的深圳经济特区来说，2005年显然是不同寻常的一年，重新高擎改革大旗已成为主旋律。1月13日，深圳市委三届十一次全体(扩大)会议召开，时任市长李鸿忠指出深圳正面临土地、能源、环境、人口四个“难以为继”的难题，并毫不讳言：“如果按照目前消耗水平简单推算，我市GDP达到万亿元，需要占用全市土地面积的90%，耗用3倍于目前的水电和环境资源，这个代价我们是付不起的。”3月25日，深圳市委工作会议举行，“改革创新是深圳的根，深圳的魂”被提到前所未有的高度。5月19日，深圳召开第四次党代会，旗帜鲜明地提出实施自主创新战略，建设自主创新型城市。

　　2005年，改革年！加大改革力度，已成大势。深圳为改革创新立法也就应运而生。

　　“一方面深圳正处在一个重大历史关头，社会正处在转型期，各项改革在继续深入进行；另一方面随着社会进步，各项制度也在逐步建立和完善之中。”北京大学经济学博士后邓盛华认为，这两者之间的矛盾意味着深圳加大改革力度肯定会损害部分人的利益，势必要突破现有的一些制度和秩序。在邓盛华看来，《改革创新条例》的制订，深圳今后的改革创新“好比拿到了一把枪，知道该往哪里打了”。

　　中国步入依法改革阶段？

　　但外界对深圳《改革创新条例》的关注，显然寄予了更大期望。

　　“深圳这个条例，在法律范围内为改革拓展了新的空间。”中央编译局当代研究所研究员杨雪东如是说。有评论甚至认为，深圳制订《改革创新条例》，标志着中国已经进入了依法改革的时代。

　　“以往的改革，人治痕迹明显，多以政策为主。”本条例草案的起草者之一、深圳大学管理学院教授马敬仁说，“现在就是要将改革纳入法制化的轨道。”显然，能否与深圳经济特区创办之初的一系列先行先试举措一样，再一次成为全国示范的窗口，外界更关心深圳《改革创新条例》可能带来的这一辐射效应。邓盛华认为，深圳这一举动，“将对全国深层次的改革起到很大的示范作用”。

　　这种示范作用是否意味着中国改革进入了依法改革的阶段？邓盛华认为“值得商榷”。“依我看，这表明了深圳政府需要对现有一些制度进行突破，希望能排除阻力。这是一条突破现有阻力向深层次发展改革之路，只是一种前进的方式而已。”邓盛华举例说，如“清无”行动、“城中村”改造、农村城市化，甚至包括滨海医院、香梅路简易天桥的建设与否等，从长远来看，都是符合公众整体利益的，但由于涉及方方面面利益，改革遇到很大阻力，而《改革创新条例》能让“改革者卸下身上的重担，轻装前行”。

　　“试错条例”引发争议

　　历史在争吵和斗争中艰难前行。深圳为改革创新立法，一开始就备受关注，也备受争议。

　　“条例有多大的可操作性，很值得怀疑。”邓盛华看到提交审议的《改革创新条例》时指出，整个行文不是法律文本，只是为了突破现有的秩序。另一受到质疑较多的是，应不应对改革失败者予以免责。因为有这一规定，很多人将深圳《改革创新条例》作为一部“试错条例”，并直指这一规定可能成为“保护伞”，因为所谓的“没有牟取私利”等条款规定，本身界定就极为困难，极易造成许多干部免责与脱责。“改革不是任何决策人的试验田，更不同于科学家在实验室里进行实验，在推行政府改革过程中，试验极容易导致国家与人民财产的重大损失，不容许无限试下去。”

　　“争议越多，说明这一法规立法越有必要性。”一名有在深圳政府机关多年工作经验的专家表示，从深圳经济特区的发展史来看，特区都是在争议中发展起来的，“争议并不是一件坏事”。