法制周报年终特稿之开门立法

　　在全国人大的立法史上，2005年无疑留下了最值得书写的一笔。

　　2005年7月10日，《物权法》草案全文公开向社会征集意见，截至8月20日，共收到各地群众意见11543条。 9月，全国人大常委会就《个人所得税法》修正案举办听证会，20名具有不同行业背景、收入各异、且说话带有各自地方口音的代表就个税起征点究竟应该是多少发表意见，一时引起全社会的大讨论。

　　“开门立法”成为2005年以来全国人大立法工作的一个重要趋势，而公民对立法的参与热情也得到了有力的彰显。其意义并不止于对一部法律在文本上的完善，更在于从观念到行动，现代法律精神对于整个社会的一次撞击。

　　开门立法

　　《物权法》：

　　你的利益就在其中

　　顾城在一首诗里写道：“你看我时很远，你看云时很近。”这很符合普通民众对物权法的感受。物权和我们是如此亲密，每个人从幼年得到第一份礼物时就开始拥有它，此后柴米油盐，购房买车，整个人生都和它休戚与共；物权对我们来说又是如此疏远，疏远到汉语词典里都没有这个词条。

　　《物权法》从一开始提上立法的议程，就注定了要成为人民群众关注的焦点。因为，《物权法》作为民法典的最重要的组成部分，涉及到对国家、集体、个人财产权的保护，可以说，《物权法》与人民群众的生活休戚相关。

　　焦点：七大问题引人注目

　　全国人大常委会法制工作委员会副主任王胜明认为，《物权法》要回答三个问题：一是物是谁的；二是对物享有什么权利，其他的人负有什么义务；三是怎样保护物权，侵害物权的人要承担什么法律责任。

　　草案中的七大问题成为万众关注的焦点：房屋过户后谁登记谁是主人？有了《物权法》，答案就变得明确：不动产登记簿上登记的是谁，谁就是这套房子的主人；明确国家所有权谁流失国资谁负责；业主委员会可以换掉物业；不动产统一登记不按面积、价额收费；土地使用权届满可续期；丢了东西领回后应付保管费；征地、拆迁应给予合理补偿。

　　修改：顺应民意增加规定

　　2005年10月22日下午，十届全国人大常委会第十八次会议举行第一次全体会议。会议就此前的《物权法》草案向社会全文公布征求意见，草案第四次审议稿充分吸收了民意，作出了大修改。

　　例如，《物权法》草案三次审议稿第二百零六条规定，耕地和宅基地使用权不得抵押。人民群众就此条提出了较多意见，全国人大法律委员会经研究后认为：承包地涉及农民的基本生活，如果不允许承包地抵押，农民一旦不能偿还贷款，将失去承包地，从而引发严重的社会问题。据此，法律委员会建议增加规定：“土地承包经营权人有稳定的收入来源的，经发包方同意，可以将土地承包经营权抵押。”

　　除此之外，根据人民群众提出的意见，全国人大法律委员会经研究后，在四审审议稿中将征收、征用土地分别作出规定，将拆迁包括在征收中。征拆个人不动产必须按国家规定补偿，关于小区物业产权也作出了较为明确的界定。

　　审议：四审过后将五审

　　根据《立法法》的规定，人大常委会审议法律一般要求三次，但是个别简单、个别修改的也可以两次，甚至一次。但是《立法法》中规定的三次，并不是三次必须通过。如果法律比较重要，涉及面比较宽，也完全可以进行四次、五次的审议。

　　《物权法》就是这样一部要经受四审五审的重要法律。全国人大常委会第十六次会议曾对《物权法》草案第三次审议稿进行审议。然而，众多的关系人民群众切身利益的制度还一时难以达成共识，于是，10月22日下午，第十届全国人大常委会第十八次会议听取了人大常委会法律委员会关于《物权法》草案四审稿修改情况的汇报，人大常委会领导列出了人民群众对《物权法》草案十大问题的修改建议，其中有建议增加或删除的，也有建议维持草案规定不变的，还有部分内容“拟进一步研究”，甚至专门召开论证会。

　　但是四审过后，四稿关于“公共利益”的界定尚无定论，居民最为关心的住宅用地使用权期限的问题没有完全得到化解。因此，为了切实保障人民群众的利益，《物权法》四审过后还要进一步接受第五次审议。

　　顺乎民意，《物权法》草案将于今年3月表决，全国人民拭目以待。

　　《个人所得税法》：

　　关乎百姓“钱袋子”实施了25年的个税“800元起征点”成为历史。从今年1月1日起，个人所得税起征点由800元提升到1600元。起征点提高一倍，逾七成工薪收入者不用纳税了。

　　2005年10月27日，《中华人民共和国个人所得税法》修正案经全国人大常委会表决通过，个税起征点提升至1600元，同时要求高收入者自行报税。人们每年收入的“大头”年终奖率先尝到了减负的甜头。

　　百元之差：

　　民主立法的可喜进步

　　修正案草案最初将个税起征点定在1500元，而这个数字在普通百姓和专家眼中显然有点低，在全国人大举行的立法听证会上，各界人士涨声一片，最后修正案将起征点提高到1600元，获得通过。

　　这100元的调整表明，民意倾向对个税法修订产生了实质影响。新通过的个税法修订案，尊重了全国人大于2005年9月27日举行的个税起征点听证会，吸收了多数人提出的调整意见，这是民主立法的可喜进步。

　　此前有人担心，个税起征点听证会是不是也摆样子、走过场，成为最高立法机关的一个“姿态”？这样的担心不是完全没有理由。近年来，少数听证会在有关部门授意下，的确被“念歪了经”：参加人经过精心安排，意见被事先过滤，没有实质性辩论，听证结果偏向举办部门。这样的听证会，群众的意见很大，社会反响不良。

　　但全国人大举行的个税立法听证会，做到了善始善终，增添了公民参与立法的信心，堪称开门立法、民主立法的榜样。

　　立法听证：迄今为止级别最高

　　在举行听证会前，全国人大通过媒体向社会发布公告，公众踊跃报名，共收到申请4983件。通过合理、公开程序遴选出20名陈述人，有工人、教师、研究员、公务员等，符合“东、中、西部地区有适当名额，工薪收入较高、较低的行业、职业都有适当的名额，代表不同观点的各方都有适当的名额”原则。听证会全程直播，媒体广泛报道，公众高度关注。

　　可以说，有关个税法修订的听证会，是最高立法机关民主立法的一个新突破。在听证会上，陈述人之间有比较激烈的意见交流：赞成1500元起征点的6人，认为应高于1500元的有12人，认为应低于1500元的2人。畅所欲言争辩，使民意得到充分表达，促成了草案再次修改并最终获得通过。

　　个税修订一小步，民主立法一大步。从2000年起实施的《立法法》，规定了立法机关可以召开听证会听取意见。个税立法听证会，正是我国迄今为止举办的级别最高的立法听证会。

　　个税新条例：

　　发放实物也要缴个税

　　最近，国务院公布了修订后的《中华人民共和国个人所得税法实施条例》(以下简称《条例》)。新《条例》为配合当前的个税改革，对个税征收中的一些细节进行了修改和重新规定。新《条例》首次明确了高收入纳税人的概念，年薪过12万元就算高收入，需要申报纳税。

　　年收入12万元以上的纳税人今后将被列为个税征管重点监控对象。除单位每月代扣代缴个税外，年收入12万元以上的纳税人还必须在年底或次年初向税务机关报一次税。

　　目前，有很多工程师、学者等除了工资收入外，还有其他渠道的收入。新《条例》要求他们对兼职的收入也要进行申报。此外，用实物和有价证券避个税一直是某些单位惯用的手段。新《条例》再次明确了纳税人取得的实物所得和有价证券应该缴个税。另外，个人参加单位组织的免费旅游及个人认购股票等有价证券时，从其雇主处取得的折扣或补贴等，也应按工资、薪金所得计算缴个税。

　　链 接

　　【关键词】立法民主

　　立法民主是近年来的一个热门话题，并且被形象地概括为“开门立法”，其本意就是与关门立法相对立，让群众参与到立法的过程中来。只有遵循民主的立法程序制定出的法律，才能代表人民的意志和利益。

　　立法民主包括两个方面的内容：一是直接参与立法的人大代表应当从人民中民主选举产生，具有真正的代表性；二是采用公开征求立法建议、立法听证等其他方式，让人民群众直接参与立法，这有利于提高立法工作的透明度，使立法更好地集中民智、体现民意、符合民心。

　　【专家声音】

　　关于《物权法》

　　草案尚存五大缺憾

　　眭鸿明(南京师范大学法学院教授)：个人认为,草案中值得商榷的问题主要有以下几个方面：一是制度创新不足。草案对学界已形成共识的学术观点,多未予以采信。譬如对优先权、企业财产集合担保、动产先占、取得时效、越界相邻关系等比较成熟的理论观点,这次草案均未触及。二是由于未能明确“物权行为”概念和理论，可能会导致诸多问题缺乏逻辑性,并在实践运用中产生困境。三是语言不够规范和严谨。草案中多处提及“公共利益”、“合理补偿”问题,但并未严格界定其内涵。由于语意不清,可能导致将来的适用出现不同的解释。四是抛弃“典权”规则未必确当。典权是指支付典价,对他人不动产进行占有、使用、收益的权利。在房产私权化的今天,如将传统典权规则写进法律条文,使得融资方式和用益途径更具有比较效应,也为百姓选择机会的增多和维权提供更多的法律帮助。五是条文不够细致,有的表述略嫌粗糙。如草案对相邻关系的规定寥寥数条,内容简单且粗糙。对相邻人排放有害物质的侵权标准,相邻人侵害用水、排水、通行、铺设管线的损害程度,相邻人侵害通风、采光和日照权的具体情节,均没有明晰的规定。

　　关于《个人所得税法》

　　个税听证会是很大的进步

　　蔡定刚(中国政法大学教授)：应该承认，尽管推进立法民主化、扩大民众参与一直在提。到现在为止，依然是作为一种特例，都不是普遍的立法方式。

　　个税起征点听证会是一个很大的进步。立法听证地方人大已经做了四五年了，但是全国人大来做，力度就更大了。一个是涉及到更高级别的法律制定过程的民主，而且有更广泛的民众参与；第二个是它还有示范的作用，将会进一步推动这种立法方式的普及开展。我相信它应该是一个良好的开始。

　　已有12部法律草案

　　向全社会征求意见

　　这12部法律草案是：1954年宪法、1982年宪法、全民所有制工业企业法、行政诉讼法、集会游行示威法、香港特别行政区基本法、澳门特别行政区基本法、土地管理法、村民委员会组织法、合同法、婚姻法、物权法。

　　铿锵律音

　　又一年

　　本报特约评论员 周期

　　2005年，中国大合唱的华彩乐章中，法治的声部分外明快、雄浑、有力。民主立法的音符在跳跃，有依法治国的旋律在回荡，公平正义的乐章在演奏。在这一年里，我国法治建设成绩斐然，好曲不断。

　　变化，似在寻常间！从种种寻常中我们却发现了许多不同寻常的亮点。聚焦这一个个新的亮点，我们聆听到的是我国民主法制建设阔步向前的铿锵律音。

　　倾听与告知、沟通一起，成为2005年的法治高频词汇，共同构筑起一个法治政府公开透明的形象。从倾听民意到政务公开，从立法到司法，从中央到地方，依法行政、公正司法的步伐越走越快越来越坚定，透明立法、亲民信民的举措也越来越详尽越来越务实。

　　限权，与依法行政的脚步一致，愈迈愈坚定。从《行政许可法》到近日首次提请十届全国人大常委会第十九次会议审议的行政强制法草案。后者规定：行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施。行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务。在法律的框架内行使公共权力，于行权与限权的权衡中寻找结合点，是现代政府的新课题。

　　有权必有责，用权受监督，违法要追究，侵权应赔偿。不作为与乱作为不再有市场，“责任”二字，不再是写在纸上、挂在墙上、讲在嘴上的空洞托词，正日渐化为执法者真真切切的意识、实实在在的行动。

　　盛世修典。2005年，有许多与公民切身利益相关的法律法规先后出台或得以修正。从“物权”入法到个税起征点的调整，从“性骚扰”有法为据到《公司法》的修正颁布……法律与公众的距离越来越近，个体利益越来越得到应有的彰显。

　　2005年，虽然只是中国法治进程中的一个节奏，一个片段，一个篇章，但随着国家立法司法行政机关的工作深入和广大人民群众的共同努力，中国民主法治建设的总旋律必将更加悦耳，更加动听！