官员问责：建设法治政府的制度创新

　　编者按 新年前夕，检察日报和新浪网等联合发布“法治影响生活·２００５蓝皮书”，官员问责、反腐败、冤错案、矿难、司法改革等法治热点一一入选。从今天起，本报刊登本报记者与专家就社会关注的法治热点进行的对话，敬请关注。

　　对话人物：中国人民大学行政学系教授毛寿龙 本报记者丁海东

　　对话地点：中国人民大学行政学系

　　随着松花江污染事件的发生，国家环保总局原局长解振华成为中国因环境污染事件被问责的最高级官员，官员问责制也成了２００５年度的热门词汇之一。什么是官员问责？它的兴起有何背景，对于促进依法行政有何重要意义？目前制约官员问责制发展的要害何在？带着这些问题，记者采访了中国人民大学行政学系主任、博士生导师毛寿龙教授。

　　问责制：

　　体现“以人为本”的执政理念

　　记 者：什么是问责制？问责的前提是负责，这个“责”有哪些涵义？

　　毛寿龙：所谓“问责制”，是指对政府及其官员的一切行为和后果都必须而且能够追究责任的制度，其实质是通过各种形式的责任约束，限制和规范政府权力和官员行为，最终达到权为民所用的目的。

　　官员问责的“责”涵义相当广泛。首先，最起码的有道德层面的责任，远的如汉武帝曾向全国臣民下达的“罪己诏”，近的如黑龙江省省长张左己在沙兰洪灾中向全省人民作出的道歉。其次，有行政性责任，行政官员因为工作失误，造成工作局面被动，使党和政府形象受到损害，应该承担责任。再次，有政治性责任，这在那些选任官员（如由各级人民代表大会选举产生的）或担任党内职务的官员身上体现得比较明显。最后，还有法律责任，这是问责制产生的最严重的一种后果，官员可能因为渎职或侵权而被追究刑事或民事法律责任。

　　记 者：印象中，官员问责好像是从２００３年的“非典”时期一下热起来的，后来又在中石油川东特大井喷事故、北京密云踩踏事故、吉林市中百商厦特大火灾、辽宁阜新矿难、松花江水污染等事件中屡显威力。您认为官员问责制的兴起和流行有什么样的背景？

　　毛寿龙：这两年官员问责制兴起，跟新一届政府的执政思路有很大关系。新一届政府一个鲜明的执政理念是以人为本，更关注民生，重视对老百姓个体的生命财产权利保护。我们过去往往强调对国家和集体财产的保护，比方说，一家银行被抢，数名员工因保护钱款被打死，在过去会被认为是一件好事，牺牲者被当做烈士。但是现在，如果在这一事件中死了很多人，即使财产保住了，也要追究管理者的责任，要问责。从过去以财产为本，到现在的以人为本，在此过程中，官员的责任自然而然就发生了变化，问责制也随之产生了。

　　记 者：除了来自上层的执政理念发生变化外，普通的民意诉求对官员问责制是否也起到了一定的推动作用？

　　毛寿龙：是这样的。从微观方面看，过去老百姓温饱问题尚未解决好，在社会管理中不可能有更多的要求，现在随着生活水平的提高，老百姓的眼光慢慢超出吃喝之外，更加注重于对自己人身权利的保护。

　　从宏观方面看，公众的平等法治观念也正在逐步增强，过去老百姓对公众事务管理不但少有参与意识，甚至会很体谅管理者：“国家困难、不好管，管坏了也正常。”而现在呢？如果出了问题，老百姓则认为是官员自己没有管好，要追究他们的责任。

　　问责制：

　　从行政性向程序性发展

　　记 者：我们注意到，在目前发生的这些官员问责事件中，一般都是“自上而下”问责的，问责的主体似乎过于单调。

　　毛寿龙：就形态来说，问责制主要有两种，一是行政性问责，一是程序性问责。前者的依据是行政性的，每一个官员的责任比较模糊，缺乏明确的法律依据，问责往往取决于领导人的意志，被问责的官员往往处于十分消极被动的地位，是免职，还是引咎辞职，还是其他处分，都由上级来确定。

　　与此不同，程序性问责的依据都是法律性的，每一个官员的责任都非常明确，都有充分的法律依据，是不是被问责不取决于临时性的行政决策。行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运转，就需要进一步走向程序性问责：完善责任制度的法律基础，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“丢车保帅”、“替罪羊”问题。

　　记 者：那么您认为，一个健全的官员问责体系应该具备什么样的基本特征？

　　毛寿龙：首先，一个健全的官员问责体系应该是多中心的，要实现问责主体的多样化。除了上级来问责外，还应有更多的公民、媒体参与进来问责。其次，问责方式上也可以有多种，比如可以反映情况、呼吁、控告、弹劾，甚至可以向法院起诉等。第三，问责客体应该扩大。要有更多的政务事件被纳入问责视野，除一些灾难性事件外，那些公共服务领域、工作决策领域，乃至行政执法领域的诸多事件都应该被划定在可问责范围内。比如，某个官员因为工作不力，多次被他人起诉且被判败诉，那么他显然应该被问责。

　　最后要指出的是，官员问责制出现的时间还不是很长，目前我们在问责制上过多于依赖于文件、规章以及党内的规定等，随着这项制度的发展，有必要在立法上对官员问责进行保障。

　　被“问倒”者：

　　你为什么不叫委屈？

　　记者：现在，民意对问责的呼声很高。一旦某个地方发生了不好的事情，老百姓就会说：“要有官员出来对事情负责！”至于到底是谁被问责似乎并不重要，重要的是有没有人负责。

　　毛寿龙：是的，目前我们问责基本上是行政性问责，它有一个矛盾：当事情出来后，大家老是想“怎么还没有官员被问责呢？”而一旦被问责过后，有的人又会觉得他很冤。比如孟学农，当北京市市长只是很短的时间，却因为突如其来的非典下了台，有些人就为他叫委屈。

　　在这两个矛盾面之中，政府实际上很被动。你不问责，老百姓对你有怨言；问了责过后，还是有人对你有怨言。

　　记者：为何会出现这样的矛盾，又如何解决呢？

　　毛寿龙：让我们先来看看政府对问责事件的处理过程。刚开始，政府是根据民意对官员进行问责处理，这是对的；后来，有民意对我们的问责处理进行质疑，也是合理的。但是，政府已经没有机会来处理后一种民意了。

　　要解决这样的矛盾，就必须要建立起一定的程序，经过辩论之后才能确定被问责者到底是否要承担责任、承担什么样的责任，也就是建立起程序性问责机制。

　　记者：是的，大概也正是缺少这样的程序，自２００３年以来，在问责制中“倒下”了一批官员，但我们没有见到哪一位被问责者站出来叫委屈的。

　　毛寿龙：这是一个不正常的现象。那怕是罪犯也有为自己辩护的权利，但现在是一边倒，被问责的人连出声的机会都没有，这是非常不合理的。法治政府要求官员问责的法制化，很重要的一点就是要保护被问责人的基本权利。包括他的生活权利、工资权利、进一步的发展权利等等，都是应该得到应有保护的。

　　现代社会法治一个非常重要的进步就在于，在最后的结论作出来之前，我们把争论都处理了。所以，我们必须搭建一个程序性问责的平台，给受害者以公正，同时也给承担责任者以公正。

　　问责制：

　　建设法治政府的必然

　　记者：应该说，官员问责制是我们国家法治进程中出现的一个新事物，您认为它对于促进官员依法行政，推动民主法治政府建设具有哪些意义？

　　毛寿龙：官员问责制对于推动法治政府建设有个三重要意义。

　　首先，问责制可以促使官员依法行政。我们说的“法”有两个意思，一是指老百姓应该遵守的法律，一是指管理者应该遵守的法律。问责制有一个好处，不仅使政府官员按照法律去做事情，而且更重要的是，让他们知道自己手中的权力是受控制的，如果使用不当则可能会被追究责任。

　　第二，问责制可以补充法治政府的不足。在建设法治政府进程中，有可能出现一些不负责任的行为，比如某位政府官员说，“这个东西法律没有规定，我不管”，事实也有可能如此，法律不可能面面俱到。而问责制却可以补充法治政府的不足，因为法律是最低要求，对政府官员不仅要有最低要求，而且还要有较高的要求，比如政治的、道德的要求，要让官员亲政爱民、道德高尚。即使法律没有规定，公众也可以要求官员按照法律精神和道德原则去做事情，否则就可以对他问责，让他引咎辞职。

　　第三，问责制有助于培养平等、法治的民情，最终推动法治政府建设。民情是一种生活方式、思维习惯，是一种集体意识。我们过去政府官员去管老百姓，是上与下的关系。现在通过问责，公民发出自己的声音，表达诉求和不满，可以与官员间获得一种平衡。而这种平衡反映了政府官员与老百姓之间的平等关系，它是法治社会一个非常重要的特点。另外，通过问责制可以培养一种依法办事的民情，过去我们总认为法律是摆设，办事情要靠关系人情。但现在有了问责制，公众从中看到了法律的现实功能——不依法办事的官员，很可能受到追究。那么如果大家都想，法律是真的，关系是假的，这个民情也就改变过来了。

　　在法治建设过程中，官员问责制是一个经验、一个基础，而正是通过这些有益的经验和基础的积累，我们的法律才能从书面文字转变为具体的现实机制和生活规则，民主法治的社会才能最终实现。