遏制矿难：期待更强的法治力量

　　对话人物：清华大学公共管理学院教授、博士生导师于安

　　本报记者郭洪平

　　对话地点：清华大学公共管理学院伍舜德楼

　　于安教授（右）接受本报记者郭洪平采访。本报记者肖杰摄

　　从来没有哪一年像２００５年这样，一起接一起的重大煤矿安全事故牵动人们的神经。２００５年１２月２３日，国家安全生产监督总局通报说，今年以来，全国煤矿发生一次死亡３０人以上特别重大事故１１起，尤其是发生了４起一次死亡１００人以上的事故。

　　“伤亡惨重，损失巨大，影响恶劣”，这１２个字出自一向用词特别审慎的国家部委，至少说明一点：煤矿的安全问题已经到了非常严重的程度。

　　元旦前夕，记者就此话题采访了清华大学公共管理学院教授、博士生导师于安。他认为，目前在煤矿等重大安全事故中所采取的应对措施大多数都是应急性的，这不能从根本上扭转事故多发的局面。遏制矿难等重大公共安全事故，应加强法律制度的保障和行政管理体制的协调。

　　事故多数都是人为造成的

　　记 者：矿难频繁发生，有关部门也进行了总结，认为主要是由于非法生产、管理混乱、监管不力等原因而导致的，您怎么看这个问题？

　　于 安：技术性重大事故，多数都是人为造成的，矿难就属于技术性事故。煤矿之所以接二连三发生问题，主要原因就是疏于管理。我们可以这样分析，这些重大的技术事故本来是可以避免的，但从媒体的报道来看，矿难在频繁地发生，似乎已接近于失控的边缘，这是不能容忍的。人为的事情没有得到控制，政府有关部门要负主要责任。

　　记 者：您讲到了政府的职责，那么政府在这方面应该有怎样的作为？

　　于 安：控制安全是政府的第一职责。像煤矿这种行业，企业主出于追逐利润的原因，不顾公共利益，甚至不顾矿工的生命安全。对这种逐利行为的疯狂程度，政府必须加以控制，切实担负起维护劳动者生命安全和其他维护公共利益的职责。

　　记 者：前不久，中国法学会组织了一次学术研讨，我们注意到您谈到一个观点，认为“重大灾难失控，显示了政府管理能力的欠缺”，这主要指什么？

　　于 安：政府在应对重大灾难方面确实采取了很多措施，这一点值得肯定。但我想说的是，这些措施大部分都没有奏效。而且有一点，到目前为止，所采取的措施，主要还都是应急性的措施。应急措施在法律和危机管理分类上，都属于临时措施。我们知道，矿难不是今年才有的，都好几年了，这么多年来还采取这样的措施，这是难以交代的。况且，临时措施，只是应对临时危机事件的，而现在危机事件已经变成了频发的、常态化的事件，那么，还采取这样的措施，看来是有问题的。

　　抓行政管理过程更重要

　　记 者：出了事故，从上到下丢官去职的人员不在少数，但这一现象似乎并没有引起足够的重视，安全生产的形势依然不容乐观，这反映了什么问题？

　　于 安：现在追究责任的方式不是很完整。官员的个人责任与政府机关责任的追究是失衡的。你注意到没有，对责任的追究，板子实际上最后都打到了个人身上，当然，从严肃法纪的角度讲，这是需要的。但我们所关心的是另外一个问题：政府机关应负什么责任？企业应负什么责任？到目前好像没有一起事故处理这样做过，至少我们没有看到有关部门将这样的处理结果公之于众。

　　记 者：为什么提到要追究机关和单位的责任？

　　于 安：因为有为数不少的灾难危机，就是由于机关管理上的失误造成的。最典型的例子是广东大兴矿难。有关部门违规发放了一个不合格的安全生产许可证，这种行为在一定程度上实际上导致了危机的发生。现在有人讲，这是办事人员受了贿才违法发放的。我们知道，像办理证照这种事，都是互相制约的，不是一个人就能操作下来的，问题是，这个管发证的人为什么能办成？是不是机关的制度上有重大的漏洞？所以，我们讲责任追究，不是说把人处理了就了事，而是要对整个制度进行反省。

　　记 者：您很强调制度及过程的管理，真的这么重要吗？

　　于 安：任何公务人员的违法行为，都必定是通过行政过程和在制度框架内实施。任何行政违法行为都是行政过程制度疏漏的反映。腐败人员的职务违法犯罪，往往都是利用了行政法制的缺陷，特别是通过滥用行政自由裁量权实现的。检察机关曾经有一个统计说，官员的职务犯罪，很大一部分都是因为自由裁量权太大导致的。如果我们仅限于对官员个人责任的追究，而不去弥补管理过程的漏洞，无异于舍本逐末。

　　应尝试打破监督垄断

　　记 者：国家安全生产监督总局分析了发生煤矿事故的５条原因，其中有两条分别是“监管不力”、“官煤勾结”，从这８个字中，我们能读出什么信息？

　　于 安：当前，我们对于公共安全事故的治理所遵循的原则是“政府独占主义”，这样做的风险是比较大的，如果政府官员一旦被买通，公共安全就会处于失控状态。山西宁武矿难、广东大兴矿难就是最突出的例子。

　　记 者：作为研究公共管理的专家，您认为什么样的安全监督形式才能减少风险，并更好地发挥作用？

　　于 安：在所有技术性事故频发的领域，应尝试实行新的监督检查制度，打破政府对监督检查的垄断，改变官员一旦腐败，监督就马上瘫痪的被动局面，引入社会多元监督的新治理模式。就是对于维护公共安全利益的问题，不光国家机关要负责，还要给公共团体和个人提请调查的权利。国家可以赋予任何公民、法人和其他组织的社会监督权，可以让一些非赢利性的组织承担一部分公共监督的职能。如果把这些公共安全利益的监督工作不仅仅是放在国家机关，而交给大量的公共团体来做，不法分子就是想买也买不通、也买不完。

　　“同步介入”不让犯罪逃脱

　　记 者：矿难等重大安全事故发生后，人们对事故背后的职务犯罪往往比较关注。２００４年以来，检察机关探索建立了“同步介入重大责任事故调查机制”，您如何评价？

　　于 安：我很赞成检察机关探索的“同步介入”工作机制。因为同步介入，对于罪与非罪的控制非常有利。如果检察机关不提前介入，就会有相当一部分应当受到刑事制裁的人被免予刑事处分。所以，同步介入的工作机制，我认为在及时追究犯罪这个意义上来讲非常重要，尤其是在法制不健全，违纪与违法容易混淆的情况下，同步介入能发挥很大的作用。

　　记 者：除了“同步介入”，检察机关还能作出怎样的法律回应？

　　于 安：渠道当然很多，比如“检察建议”的做法就很好。因为，检察机关通过追究犯罪，对国家行政管理过程当中的制度漏洞看得比较清楚，在办案的同时，及时提出检察建议，可以帮助行政机关健全制度，严肃执法。我看到一篇报道，上海有一个区检察院，他们在工作中发现区某行政机关的制度不健全，自由裁量权太大，已经成为职务犯罪的重要因素，于是，他们主动派出检察干警，帮助当地行政机关把自由裁量权的基准建立起来，这不但预防了犯罪，还促进了依法行政。