民企兴讼：质疑城管收费合法性

　　宁波海王星公司先告奉化城管局，又告规划局。

　　究竟是违法行政还是与民争利？

　　童海啸，海王星公司的法人代表兼总经理，由于一个“大胆举动”，他在浙江奉化的知名度最近被提到了一个空前的高度。

　　10月20日,浙江宁波海王星装饰园林广告有限公司(以下简称“海王星”)状告浙江省奉化市规划局一案，在奉化市法院开庭。

　　一个多月来，“海王星”先是将奉化市城管局告上法庭，在一审败诉后，依法向宁波市中级法院提起上诉。紧接着，又将奉化市规划局告上了法庭，同时，还在紧锣密鼓地筹划其他几场行政官司。

　　“海王星”这场官司引起了社会各界的关注。据了解，广告界对政府收取户外空中资源使用费颇有微词，但是敢真正向政府叫板的却很少。因此，此案具有很大的象征意义。

　　童海啸说，公司站出来向有关部门叫板，“不单单是为了自己，同时也为奉化的广告业讨一个‘说法’”。广告界在杭甬高速和甬临线沿线其他县(市)设置同样的户外广告媒体，根本不需向政府部门交纳行政许可的费用，在距奉化北面边界仅仅200米的鄞州区洞桥镇鱼山头，当地政府就没有任何行政收费。

　　起因：城管局要收费

　　“海王星”诉讼材料称：2003年，“海王星”决定按浙江省工商局的户外广告设置规范和交通部门的要求，在同三线高速公路奉化西坞段和江拨线萧王庙段两侧，建造一批大型T型户外广告牌。但是，在办理好前期手续后，按照常规去奉化市工商局办理审批手续并请规划局备案时，两局都说由于市政府要求已将本部门的该职能委托给了奉化市城管局，城管局批准后才能发放“户外广告登记证”。

　　于是，“海王星”就去找市城管局审批有关手续，可这一审三年也没有结果。童海啸介绍，没有批下来的原因，是城管局想垄断户外广告经营场地，收取“空间资源费”。

　　由于此事久拖不决，为了避免给企业带来更大的损失，2004年年底，“海王星”在同三线高速公路奉化西坞段两侧先后动工建造了4座T型广告牌。城管局随后多次要求停工，理由是城管局的手续没有办理。

　　2005年6月，“海王星”向城管局交纳了4座T型广告牌的广告设施设置权出让费3.2万元，交费时城管局还要和他们签一纸协议。这个协议一是建立广告牌要向城管交费，二是单方

　　虽然协议没有签，但是“海王星”交过费后，拿着城管局的盖章收费发票到规划局备案，然后到工商部门领取了户外广告许可登记证。他和奉化广告界有户外广告业务的公司通过各种途径向有关部门反映城管局的收费是违法的，但此事一直没有得到处理。

　　强制执法

　　2004年7月份，“海王星”又与土地承包户签订了为期10年的土地租赁协议，同时经萧王庙街道办同意，奉化市工商局登记受理，并与上述同三线西坞段设置的4座广告牌一起于去年8月通过奉化市政协领导的关心协调，两次向有关部门和领导递交要求审批办理的报告，但都是不了了之。不过，同样是T型户外广告牌，海王星公司在同三线高速奉化西坞段设置的4座广告牌因为缴了“广告设施设置权出让费”，却终获城管局开卡放行。

　　“海王星”决定还是先进行施工，理由是：城管局在这一区域无权管理，更无收费依据。他们只管收钱开票，而不办理任何证照。《行政许可法》有明确规定，行政机关实施行政许可和对行政许可事项进行监督检查，不得收取任何费用。同时，城管对广告的发布也没有监管的权利。谁都知道，工商部门是管理和监督广告的行政机关。

　　在此期间，奉化市规划局给“海王星”下达了立即停工通知书，因为该广告在城市规划区，未取得建设和规划许可证。海王星公司要求听证，规划局以限期拆除违法构筑物设施不在听证之列拒绝。

　　2005年8月25日，奉化市城管局联合其他执法部门，对“海王星”的广告施工现场进行了“强制执法”，将“海王星”的广告建筑给予拆除。8月30日，警方又认定“海王星”有一人涉嫌阻碍国家工作人员依法执行公务，做出治安拘留7天的处罚。

　　连环诉讼

　　对于奉化市城管局的强制执法，“海王星”不服，于2005年9月3日向奉化市法院提起行政诉讼，要求撤销城管局收取的广告设施设置权出让费3.2万元，并返还收取的款项及利息。“海王星”诉称，城管局非户外广告制作发布的管理与监督机关，亦非广告牌所建地的产权所有人，依法无权收取相关的任何费用。所谓的广告设施设置权出让金，纯属滥用行政职权，因此要求退还。

　　在向法院递呈第一份诉状的同时，“海王星”于9月15日又向法院递交了第二份行政诉状，针对规划局委托城管局“强制执法”的行为将奉化市规划局也告上了法庭，认为他们在该案所涉地段设置广告牌，系合法的正当经营行为，依法受国家法律的保护，被告无权处罚。根据《行政处罚法》的规定，被告无权委托城管局行使本案的行政处罚权；即使委托成立，原告设置广告设施的地段也不属委托的范围之内。更何况，被告拒绝听证的行为违反了有关法律规定，因此要求法院确认规划局做出的行政行为违法，撤销该行政处罚。

　　据“海王星”出示资料证明：“奉化市城市规划局和城市管理局签的有委托执法协议，委托权限是城市建设方面的的执法，委托范围是50公里。”童海啸表示，他们广告设施的位置已经超出了50公里范围，故认定城管局的强制执法行为是越权行事。”海王星”是一个老牌广告公司，在奉化设置广告从未被要求办理建设工程规划许可证。在2005年6月，“海王星”向城管局交纳了3.2万元的广告设施设置权出让费，但未获发放建设工程规划许可证。“既然同三线高速公路四座广告牌可以不办，那么这两座也可以不办的。”童海啸说，“更重要的是，根椐法律规定，奉化市政府根本无权做出收费的行政许可，城管局依此收费没有任何依据！”对此，童的代理律师罗杰也表示认可。

　　城管局不是行政单位

　　奉化市城管局在答辩状中称，自己和“海王星”发生的是“民事法律关系”。理由是广告设施设置权使用合同关系完全建立在平等、自愿、有偿的基础上，收取3.2万元出让费是根椐《奉化市户外广告设设施设置权有偿使用管理试用办法》的有关规定，外地也有这方面的规定。

　　9月23日，法院审定，被告奉化市城市管理局非行政机关，而是事业性质的事业法人，因此并无行政执法权，向原告收取出让费的行为是受奉化市政府的委托而实施的行政行为。当事人不服的，应当以委托的行政机关为被告。由此，驳回了“海王星”的起诉。

　　“海王星”不服，向宁波市中级人民法院提起上诉。

　　“海王星”问，既然是民事关系，城管局收什么费呢？“海王星”代理律师罗杰认为，奉化市法院裁定适用法律错误，本案中无可争议的事实是，城管局是以自己的名义实施收费行为的，有其开具的发票和答辩状为证。一审裁定让原告去告实施委托的行政机关，是不合适的。

　　据了解，“海王星”诉城管局的案件还在二审进行中。

　　对第二起案件，一审法院已于10月20日开庭审理，奉化市规划局在庭上称自己的行为合法，认定事实清楚，证据确凿，要求法院维持他们的行政决定。

　　据悉，“海王星”还在筹划第三、第四场官司，那就是起诉被城管局“拖下水”的另外几家行政单位。下一场官司就是状告奉化市公安局，他们对公安局治安拘留员工的行政行为不服。

　　“我们有法律依据”

　　10月8日，记者来到奉化市城管局采访，被告知“管事的”都开会去了。随后，该局法制科一名姓方的负责人打来电话称，他们的态度和观点在答辩状里，不用再采访了。而奉化市规划局也是此态度。

　　在奉化市政府法制办，一名姓袁的负责人接受了采访。谈到“执法权”的问题，他称城管局不是委托执法，而是综合执法，没有什么不妥之处。对于“既然是民事行为为何要收费”的问题，则没有正面回答。

　　记者在采访中发现，奉化市政府出台的相关规定和国家有关法律有冲突。例如，《交通法》对国道、省道、县道的建筑控制区都有明确的规定，但奉化市七部门却出台一个文件，将控制区扩大了许多，奉化市政府法制局也拿不出相应的法律依据。

　　这名负责人同时表示，他们将尊重法院的最后判决。

　　专家视角：行政许可

　　南京大学副教授徐棣枫认为：政府设置这样的行政许可(指户外广告的收费和拍卖)没有法律依据，因为《广告法》和国务院颁布的《广告管理条例》，都没有设定非公共财产权及户外广告空间资源这样的实质性行政许可，一些县(市)政府在没有法律依据做支持的情况下，无权设定这样的行政许可。当前，在打造责任政府、依法治国的前提下，政府出台这样的收费文件于法无据。

　　中国经济法学会理事李伯桥认为：行政许可法规定，只有全国人大、国务院、享有立法权较大的市的人大可以设定行政许可，其他机构没有这一权力。同时，这样做也会损害政府形象，极容易造成垄断，与市场经济的法则格格不入，会造成政府与民争利的负面影响，从而产生社会矛盾，最后还得自己“埋单”。

　　(摘自《法律与生活》半月刊2005年12月下半月刊)