上海19区县功能定位和分类指导意见推迟定案

　　1月5日，当说起《上海市19个区县的功能定位和分类指导意见》(下简称《意见》)时，参与《意见》起草的一决策咨询专家告诉记者：“几个中心城区如何明确功能，错位发展，现在还没有考虑成熟。”

　　这个事关上海下一步发展动力的关键性文件，在一年前的上海市委八届六次全会上被明确提出，意在加强上海内部区域的优化整合，把19个区县的功能定位问题解决好。

　　2005年12月中旬召开的上海市市委八届八次全会上，原本要和关于上海市十一五规划的建议配套出台的《意见》，在临近上会前夕被搁置。

　　而这困顿的背后，隐藏的其实是困扰上海已久的大问题，现代服务业提升的动力不足。

　　“阿拉老上海”定位之困

　　“上海的几个中心城区定位实在太像了，尤其是黄浦、卢湾、静安三个区。”上海市政策研究室一人士不禁感叹。

　　自从对19个区县进行功能定位的要求提出后，最先定下来的是崇明、浦东和嘉定，崇明定位为生态区，浦东则是趁着综合配套改革试点的东风，定位为“一个作用三个区”(示范带头作用和改革开放先行先试区、自主创新示范引领区、现代服务业核心集聚区)，嘉定的方向是汽车业。

　　随后，去年10月明确了闵行和宝山的功能定位，闵行主打航天，宝山主打钢铁。

　　对上海版图了解的人们不难发现，这五个区县都是郊区县。市中心的区，比如黄浦、卢湾、静安、徐汇等，定位问题都还没有结论。

　　这几个区，正是上海人心目中正宗的“阿拉老上海”，拥有一些共同的自然禀赋，比如历史风貌悠久、商业发达、高档住宅和高档办公楼众多等。同时，也面临着一些共同的发展困境，如地狭人多、商务成本高等。

　　比如静安区，提出的功能定位是“双高”——高品位的商业商务区和高品质的生活居住区。但这一定位的问题是，“静安有别人就没有了吗？”事实上，上海著名的三大高档商务区之一的淮海路就在卢湾。

　　而卢湾设想的功能定位是现代商贸，但俗称“上海一枝花”的南京路在黄浦区。

　　黄浦区的问题则更加复杂，外滩金融一条街和浦东陆家嘴小金融区遥相呼应。但浦东综合配套改革落地之后，浦东的金融环境显然更好。而且还有消息说，将来要在陆家嘴造金融城，将外滩的金融单位全部搬过去。

　　国际大都市上海的尴尬

　　在不久前通过的上海市委关于制定十一五规划的建议中，上海市被分成了四大功能区域。一个是浦东和南汇，作为上海“国际金融中心”、“国际航运中心”的重要载体；一块是郊区，这是提升上海经济实力水平的中心所在；崇明三岛地区则是上海未来可持续发展的重要战略空间。

　　而中心城区的定位是：体现上海繁荣繁华内涵和历史文脉特色的地区，要着力完善国际大都市的现代服务功能，建成服务经济全面发展的重要区域。

　　“说是功能定位，其实功能还是要依托产业，所以最关键的还是产业定位。”某区政策研究室主任说。

　　现在中心城区就是卡在了产业定位上。“所谓的现代服务功能如何落实在具体的产业上是最头痛的问题。”一名参与该方案制订的专家表示。

　　事实上，寻找现代服务业短腿的突破口是上海一直以来的难题。不久前上海市公布了经济普查后GDP修正后的数据，2004年全市GDP总量为8072.8亿元，其中，第三产业增加值4097.2亿元，占GDP总量的50.8%。

　　这一数字多少让人有些错愕。近两年来上海经济的一个隐痛，就是第三产业在GDP总量中的比例一直在43%左右徘徊，在经历了2002年短暂摸高至50%以后，上海一直面临着服务业短腿的局面。作为一个正在打造“国际经济、金融、贸易、航运中心”的国际性大都市，这颇让人尴尬。

　　横向比较，上海感受到更大的压力。修正后北京市的第三产业在GDP中的比例已经高达67.8%。看上去，北京更像一个发达的现代城市，而上海则像一个工业中心。

　　从静安区的一组数据中，不难看出中心城区在现代服务业上的困境。2004年，静安区GDP增加值的贡献中,第三产业占到77%。但在第三产业中，传统服务业即商贸流通业占主体地位，占全区增加值的比重为36.1%、现代服务业增加值仅占26.3%。

　　寻找现代服务业的突破口

　　上海在去年年初推出《加速发展现代服务业实施纲要》后，年末又出台了更为具体的《若干政策意见》，目标是力争到2010年，服务业增加值达到7500亿元以上。

　　在“十一五”规划建议中，上海对服务业的规划是，“重点发展产业”包括金融、物流和文化产业，“稳定发展产业”包括商贸和

　　有关专家分析说，前者主要就是所谓“现代服务业”，而后者则主要是“传统服务业”。金融和物流，基本上是浦东和南汇的王牌，其他城区，则需要开发新的增长力。

　　其实，对于是不是每个区都要搞一个功能定位，有主导产业，一直就存在不同的看法。“市里面对此的要求是要明确主导功能，并不排斥发展其他功能；推动产业相对集聚，但也不排斥其他区县同类产业发展和重大项目安排。”参与制定本意见的人士表示。

　　“接下来可能就是成熟一个，通过一个，不要求19个区县很快都做出来。”上述人士说。本报记者 陈 欢 上海报道