首席评论：改革深层制度保护农民利益

　　□唐昊

　　据新华社1月12日电，国土资源部要求各省、区、市，力争年内建立征地补偿安置争议裁决制度，今后农民解决征地纠纷有望获得新的途径。所谓征地补偿安置争议裁决制度是一种专门针对征地纠纷设立的法律制度，强调通过专门手段解决争议，具有准司法的性质。依据土地管理法及其实施条例，凡是对征地补偿标准有争议的，均可申请协调和裁决。

　　近年来，土地信访数量居高不下，且大多与征地补偿安置有关，一个重要原因就是征地补偿安置争议裁决制度在全国绝大多数地区没有建立起来。当土地纠纷的处理缺乏法律和政策的依据时，许多地方政府便采取了对自己最有利的解决方式，即置之不理，造成了农民利益受损，却求告无门。

　　农民的贫困是制度性贫困，要想使农民摆脱目前这种弱势的状态，也必须从制度层面着手。在全国范围内建立土地纠纷仲裁制度，无疑是走对了路子。但据了解，目前全国只有三个省建立了这样的制度，显然地方政府对此热情不高。何况仲裁机制本身属于政府行政部门结构之内，当面临地方政府介入征地纠纷的案例时如何裁判，不免令人担忧。从我国土地问题的内在成因来看，如果更重要的土地所有制模式、政府体制不改变的话，土地仲裁制度即使建立起来也是事倍功半，难收预期之效。

　　笔者以为，引发我国目前征地补偿问题的深层原因有两个：一是农村土地集体所有制的模式存在缺陷；二是地方政府介入社会事务的方式不尽公正。

　　在现行的农村土地集体所有制的模式下，农民并非土地的直接所有者，不能直接卖地取得收益；政府以国家的名义征用土地，价格极低；村委会在代表农民卖地的过程中卖出的不是自己的土地，但获得的好处却进了自己的腰包，他们不乏卖地的热情。因此，目前农村土地问题的实质在于：农村土地产权制度不健全、土地产权主体不明晰的情况，使得农民无法在制度的框架内通过法律或其他常规手段来维护自身权益。

　　与此同时，我国目前的政府评价体系使得不少地方政府为了多出“政绩”，在征地拆迁过程当中明显站在了开发商一边，把经济行为变成政府行为，甚至在开发商拖欠补偿款时不闻不问，让失地农民既失去了土地又失去了金钱。一旦引发严重的社会问题或群体性事件，农民、政府都要付出沉重代价，两败俱伤。这种政府权力不公正地介入征地拆迁是农民利益受损的直接原因。

　　根据学者调查，在土地征用的利益分配中，县政府获得了52％的土地征用收益，县以上政府获得了15％的征用收益，而农民利益集团只获得了32％的土地征用收益。在农民利益集团中，农民个人只获得土地转让收益的5%~10％，其他被村集体拿走。在现有的制度框架内，地方政府与征地之间的利益联系太紧密了，而从农民手中夺得土地又太容易了。这种利益上的诱惑实在太大，等于是把这么大一块蛋糕放在地方政府触手可及之处，又不允许人家去拿，未免强人所难。如果不割断这种利益上的关联，可以肯定的是，直到土地被征完的那一天之前，地方政府对于征地的热情都不会熄灭，农民利益受到侵害的情况也不会停止。

　　在前不久召开的广东省委九届八次全会上，中共中央政治局委员、省委书记张德江说了三句“硬话”，即“今后征地手续不齐全、不完备的项目，不能开工；没有与农民就征地补偿民主协商、达成协议的项目，不能开工；征地补偿款没有兑现到农民手里、各种补偿不到位的项目，不能开工。”这是政治高层对一些基层政府官员以开发为名、行侵害农民利益之实的行为的严厉警告。但如何突破一些利益集团的阻挠，把保护农民在征地补偿过程中的利益落到实处，却要依靠一点一滴的制度建设。这种制度建设既要包括针对于农民维权的事后仲裁制度，更重要的却是如何完善现有的农村土地所有制结构，在制度上割断基层政府通过土地获取利益的途径，规限基层政府在土地征用上的不适当的权力。

　　（紫／编制）