未成年人保护法修订：细致中凸现刚性 | |||||||||
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| http://www.sina.com.cn 2006年01月16日09:20 正义网－检察日报 | |||||||||
  图为2005年12月13日，重庆市永川市委法制建设领导小组办公室主办的“2005年永川市小学生法律知识竞赛”。陈仕川／摄 因缺乏罚则，今年1月1日开始实施的《酒类商品零售经营管理规范》，遭遇了“禁止向未成年人出售酒类”规定的“执行难”，而素有“儿童宪法”美誉的《未成年人保护法》也同样缺乏保护未成年人的具体罚则。如何防止未成年人权利保护出现“真空”，正是该法修订中要面对的问题—— 据悉，作为唯一被全国人大委托的单位，共青团中央已于2005年2月提交了未成年人
细化罚则十分必要 “无救济就无权利”。未成年人保护法建议稿起草小组成员之一、中华全国律师协会未成年人保护专业委员会主任佟丽华律师指出，这是该法修订中最突出的问题。 “这部法一方面要规定原则性的问题，另一方面要对其他法律没有规定的地方作出规定。现行未成年人保护法的‘法律责任’部分，完全是对其他法律的重复，没有可操作性，这将导致非常可怕的后果，因为违法者可以继续违法。”佟丽华说。比如，对于出卖酒类给未成年人的经营者，因为缺乏罚则，即使工商人员在现场也没有办法处罚。其实，这一问题全国人大常委会已逐步意识到，2003年全国人大常委会在未成年人保护法执法检查的报告中就指出，该法的一些规定过于原则，缺乏可操作性。参与此法建议稿起草工作的中国政法大学青少年犯罪与少年司法研究中心主任皮艺军教授也认为，细化罚则十分必要，而且罚则的范围应当扩大，不能仅限于行政处罚，应当和未成年人司法保护规定相衔接。 应设立独立的执法主体 现行未成年人保护法第五条规定，未成年人保护责任是属于国家机关、武装力量、社会团体、企事业单位、城乡基层自治组织，以及未成年人监护人的共同责任。对此，学者姚建龙撰文指出，因该法没有明确监督、督促履行该职责的机构，所以该责任没有法律强制性。 在我国的行政体系中没有设立专门的未成年人保护机构对此，参与过未成年人保护法建议稿起草工作的中国青少年研究中心法律所所长鞠青说：“我国目前还没有一个全国性的、维护未成年人权益保护的实职政府机构，由此造成很多操作层面上的问题，成立这样一个机构以及相应的地方配套工作体系是非常有必要的。” 实践中，我国各个省市大都建立了“未成年人保护委员会”，这是一个综合协调机构但在中央一级却没有相对应的机构。佟丽华介绍，全国妇联有妇女儿童权益保障部，团中央有青少年权益保障部，但这两个机构毕竟是群众组织，无法解决实际生活中的大量问题。佟丽华介绍说，比如对未成年人的监护信息收集问题，虽然很多地方政府部门担负着未成年人保护的责任，但对于本地区的儿童的监护环境并不清楚。专门的未成年人保护法实施机构，可以对这类信息进行汇总，从而能更及时、有效地保护儿童权益。鞠青说，学者中多数主张设立独立的执法主体，但是对于机构的性质，究竟是政府机构还是人大机构，是实务工作部门还是虚设的协调议事机构，是官方机构还是社会组织，仍存有争议。 司法保护进一步细化 北京市丰台区未成年人案件审判庭的法官翟晓萍告诉记者，他们开展的“未成年人刑事案件社会调查制度”，因在未成年人保护法中没有相应的可操作性规定，实践中容易出现问题。鞠青认为，社会调查制度是必须的，这在诸多国际法律文件中都有具体要求。在国外，社会调查都由一个独立的机构来进行，因此应设立或指定一个专门的组织或机构从事这项工作。佟丽华则认为，该制度面临无法可依的困境。 就现行法律关于未成年人司法保护的规定，佟丽华认为，都是对其他法律已有规定的重复，没有太大意义，他建议充实司法保护方面的法条。鞠青建议创设适合未成年人的特殊刑罚措施，就我国正在试验建立的少年法院的组织、机构、管辖等问题作出详细规定。这一点，早在2003年全国人大十届一次会议上，全国人大代表、北京市高级人民法院院长秦正安等20名代表已联名提交了《关于在我国设立少年法院》的建议，以全面加强对未成年人的司法保护。 由于家庭直接影响着孩子的成长，北京市民政局党委副书记赵津芳表示，对于不利于保护未成年子女合法权益但又没有违反法律规定的离婚协议，当事人又坚决不予更改的，婚姻登记机关缺乏采取进一步措施的权力。因此，在离婚案件中，加强对未成年人权益的司法保护力度的意义更为重大。佟丽华介绍，根据最高人民法院的司法解释，孩子的抚养费是父母一方收入的20%至30%，而司法实践中，最困难的就是调查父母的实际收入。佟丽华律师认为，要保护离异家庭子女的权益，应该按照儿童的实际需要来确定抚养费，而不是按照成年人的收入来确定。对此，皮艺军教授认为，应在未成年人保护法总则中确立“儿童利益优先”原则，指导法官在判决离婚案件时先充分保障子女的权益，再进行财产的分割。 在中央和地方设立未成年人保护委员会可能会被写入修订后的法律中，但此机构只有行政处罚建议权。对此，皮艺军教授认为，应将该机构和现行司法体制紧密结合起来，即便本次修订对建立诸如少年法院等独立的少年司法体系不作出规定，也应该为未来建立少年司法制度留出“接口”。他的具体主张是：实现“少年司法一体化”，既包括行政、民事、刑事法律上的一体化，也包括执法机构的一体化。 让“儿童宪法”凸现刚性 修订后的未成年人保护法应该是原则性的，还是具体可操作性的？应该位于其他部门法之上，还是尽量周全地拾遗补漏？对于修订后的未成年人保护法的定位问题，鞠青告诉记者，在讨论建议稿时，专家学者们争议较大。 很多专家学者主张应该立足于实际，细致地设计未成年人保护法的内容，在修订中尽量解决现实中突出的问题。“为了解决问题，就必须规定细致。违反法律必须受到惩罚，如果法律规定还是那么软，对未成年人保护是很不利的。”佟丽华说，未成年人保护法修订应该凸现刚性，务求实效。 考虑到未成年人保护法应该是超出各个部门法的特殊法，也考虑到可操作性，以鞠青、皮艺军为代表的另一部分专家学者认为，它不必像其他部门法或单行法那样详尽。他们建议按照儿童成长的规律，制定《父母子女关系法》、《社会援助家庭福利法》和《未成年人劳动法》；同时，按照法律部门制定《少年刑法》、《少年刑事诉讼法》；对于流浪儿童、工读教育、未成年人进网吧等问题，也可单独制定相关法律。 |
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