治乱“行政强制”

　　行政强制法草案提交全国人大常委会审议，可以理解为规范政府行政行为的“立法三部曲”奏响了最后一个乐章

　　□本刊记者 段宏庆/文

　　“从《行政处罚法》，到《行政许可法》，再到刚刚审议的《行政强制法》，这是通

过立法来规范政府行政行为、防止权力滥用的‘三部曲’。” 中国人民大学法学院教授、宪政与行政法治研究中心执行主任莫于川对《财经》说。

　　2005年12月24日至29日，在十届全国人大常委会第十九次会议上，起草历时七年的《行政强制法(草案)》(下称草案)首次提交审议。在会议通过的2006年立法计划中，《行政强制法》作为已审议但尚未通过的法律被列入计划，在2006年将继续安排审议。

　　《财经》获悉，该法在本届人大任内出台的可能性极大。

　　立法“三部曲”

　　所谓行政强制，与行政处罚、行政许可等一样，都属于政府机关行使权力过程中的行政行为。根据草案，行政强制分为行政强制措施和行政强制执行两种。前者包括限制人身自由，查封、扣押财物，冻结银行账号，强行进入住宅等；后者则指排除妨碍，加处罚款，划拨银行存款、汇款，拍卖处理查封、扣押的财物等。

　　在中国，行政权力过大是一个基本现实。很多行政机关可以利用手中的权力寻租，各种滥用权力的现象普遍。1996年率先出台的《行政处罚法》，第一次以法律的形式对行政行为进行了规范；明确了权责统一的原则，违法行政行为要被追究责任，行政相对人(即行政主体相对应的另一方当事人)有申辩、要求听证等权利。

　　《行政处罚法》只是对滥用行政权力的现象进行纠正；2003年，立法机关又制定了《行政许可法》，于2004年开始实施。该法旨在通过规范行政许可制度，确保行政权力与责任挂钩，与利益的脱钩，从源头治理行政机关寻租的空间。

　　但《行政许可法》实施一年多以来，收效并不如预想中大。原因之一是行政机关拥有强制力，如果不对这种强制力作出约束和规范，滥用行政权、伤害公民利益的情况就不可能完全避免。鉴于此，《行政强制法》的出台就显得尤为迫切。

　　“《行政强制法》或许叫做‘规范、限制强制行为法’更为准确。”莫于川说。

　　从近20多年来的变迁看，行政体制改革和行政法治建设历程，其实就是一个不断规范政府依法行政，限制行政机关权力滥用的过程。

　　“当然，《行政强制法》的立法意义，并不仅仅在于限制。”莫于川告诉记者，《行政强制法》一方面规范了政府依法行政，另一方面也有利于完善社会公共管理秩序的。尤其在目前的社会状况下，大量紧急突发性事件频发，有关部门需要对公民的人身、财产等实施强制措施，比如重大疫病发生时的强制隔离、强制检查等，如果没有一个法律来加以明确，很多矛盾难以解决。

　　保障公民权利之举

　　《行政强制法(草案)》的核心思想，就是“规范行政权力，保障公民权利”。

　　全国人大提供的数据表明，截至2005年上半年，中国现行法律法规中，有48部法律和72部法规对行政强制作出了规定；而行政法规中，有42部法规在没有上位法依据的情况下规定了行政强制，其中27部规定了查封和扣押事项。

　　全国人大法工委副主任信春鹰在就《行政强制法(草案)》作出说明时提到：“由于没有统一的法律规范，一些行政机关在执法过程中，既存在对某些严重违法行为缺乏强制手段处理不力的情况，也存在行政强制手段滥用的情况。”

　　事实上，也正是因为行政强制的滥用，导致社会矛盾激增。

　　根据国家信访部门的统计，目前的上访，有关拆迁和征地占了上访总量的三分之一；每十件上访的案件中就有三四件有关拆迁、征地。而拆迁、征地恰恰是政府，尤其是基层政府动用行政强制手段最多的地方。从2004年全国闻名的湖南嘉禾拆迁事件，到2005年初上海纵火逼迁案等，行政机关所采用的强制手段可以说穷尽其极、无所不用。

　　因此，《行政强制法(草案)》着重强调了“治乱”——即通过明确行政强制的设定权，解决设定权之“乱”；通过统一行政强制的方式，解决行政强制种类之“乱”；通过规范行政强制的主体，解决实施主体之“乱”；通过完善行政强制程序的规定，解决实施程序之“乱”。

　　草案规定了行政强制的四大原则：法定原则，即未经法律、法规授权，任何机关和组织不得实施行政强制；适当原则，即设定、实施行政强制应当选择适当的方式，最小限度损害当事人权益；不得滥用原则，即可以不用时，不得使用行政强制措施；和解原则，即可以在不损害公共利益和他人利益的前提下，与当事人达成和解，实施行政强制时必须严格依法进行，文明执法。

　　针对实践中一些行政机关的行为，草案中也有很多细致的规定，如“实施扣押财物的行政强制措施，不得进入公民住宅扣押公民个人财产抵缴行政收费”(草案第21条)；另外，针对强制拆迁大量引起社会矛盾，草案也尽力作了约束，规定“行政强制执行不得在夜间和法定节假日实施”(草案第44条)；“行政机关不得采取停止供水、供电、供热、供燃气等方式迫使当事人履行行政义务”(草案第45条)等等。

　　“这些规定充分体现了现代法治观念，同行政民主化进程以及宪法保障人权的思想是一脉相承的。”莫于川对《财经》说。

　　治“乱”与治“软”

　　“行政强制是一把双刃剑。”全国人大内务司法委委员、国家行政学院法学部主任应松年教授告诉《财经》。正是因为拥有强制力，行政机关才具有权威；但反过来，这种强制力也非常容易侵害公民的合法权益。所以通过立法来规范政府的强制行为，限制权力滥用是非常必要和迫切的。

　　但立法本身同样也是一把“双刃剑”。一方面要对行政强制加以规范，另一方面，如果没有强制手段，社会上就会有很多人不履行法律义务，导致社会秩序混乱。

　　应松年说，《行政强制法》的制定过程中，一方面强调治“乱”，但同时也要考虑到治“软”。近年来，中国安全事故不断，环境污染事件频发，尤其在2005年末，连续发生松花江水污染以及广东北江水污染事件，导致下游居民生活受到严重影响；还有黑龙江七台河、河北唐山等地连续爆发重大矿难，伤亡人数众多。归结其原因，实际上与相关负有监管责任的行政机关工作力度不够、强制手段不到位有相当大的关系。

　　“该作为的地方不作为，最终损害的也是老百姓的利益。”应松年说。

　　在2005年12月26日的全国人大常委会分组审议中，全国人大常委会副委员长、 民进中央主席许嘉璐针对《行政强制法(草案)》发言指出，在一个司法完备的国家，行政是不能强制的。但在中国，这是一个过渡期的特殊状态。比如城管就是中国特产，如果没有城管，盗版光盘、淫秽光盘就没人查，违规停车没人管。

　　“中国的事情常常是两难的，行政强制法是‘双肩挑’，一肩挑着公正、合法地对待老百姓，另一肩挑着对于需要强制的授权；一方面要规范它，另一方面还要保证行政部门的权力能够得到实施。” 许嘉璐说。

　　对此，许嘉璐认为，制定《行政强制法》要走群众路线。他建议在此次人大常委会“一读”后，有关机关认真地调查研究进行完善，争取第二次提交审议后全文公布，听取全国人民的意见。“既要听听基层政府和执法人员的苦衷，也要听取老百姓的意见。”许嘉璐说。

　　此次人大常委会会议审议中，《行政强制法(草案)》获得了大多数人大常委会委员的正面评价。

　　“《行政强制法》出台的时机和条件都是具备的。”北京大学法学院行政法学教授、博士生导师姜明安告诉记者。他担心的是，如果这部法律出台，会不会重蹈以往一些行政立法如《行政许可法》等的覆辙，即法律规定很好，但一旦付诸实行，却被行政机关在具体实践中加以绕开。

　　同时，草案为了限制行政机关滥用强制权力，专章规定了“申请人民法院强制执行”。但在目前的体制下，“法院能在多大程度上超越行政机关，承担起保护民众利益这个重任？”姜明安问。■