和谐社会的破题之作——昆明市五华区农民工 教育服务管理体系诞生记录

　　编者按

　　农民工伴随中国改革开放的脚步而产生。20多年来，他们已成为中国经济持续发展的基石。然而，与经济快速发展形成鲜明对比的是，农民工的权益却屡屡遭受侵害。近年来，在党和国家领导人及各级政府的重视下，在媒体的关注下，农民工的社会地位有所提高。日前，中央领导对维护农民工合法权益工作作出重要批示，再次掀起维护农民工权益的高潮

。

　　不可否认，各级政府在清理欠薪、帮助农民工子女就学、医疗保障等方面，为农民工做了不少事。但是，各种零散的政策，始终无法解决农民工既非农民又非城市人的身份尴尬。2005年，昆明五华区农民工教育服务管理体系的建立，正是针对农民工问题的根本而来，这一体系的建立，无疑对全国维护农民工合法权益工作具有开拓思维的作用。鉴于此，本报今天用整版篇幅，通过不同的视角来报道五华区农民工教育服务管理体系，是一种记录，更期待它能启发相关地区和部门进行深度思考。

　　“农民工勤劳善良是五华区的建设者”

　　2006年1月16日的昆明，又一个晴朗的天空。

　　昆明市五华区新闻路，从300公里外的宣威来昆明务工的老板张云芬和她的丈夫经营的洗车店生意红火。张云芬告诉记者，他们家已经在昆明开了两家洗车店。现在，每个月大概有三四千元收入，小日子过得挺滋润。

　　类似张云芬这样没有五华区常住户籍的外来务工者在五华区有30多万。

　　五华区在2004年8月昆明市的区划调整后，辖区面积由原来的15.96平方公里激增至397.86平方公里。地盘大了，人头多了，问题也随之而来。

　　据统计，目前五华区全区的常住人口有65.8万人。其中，户籍人口和流动人口各占一半，大约每三个从业人员中就有一个是农民工。流动人口和户籍常住人口成了五华区的主体社会基础，农民工已经成为五华区重要的建设者和新市民。

　　如何解决占常住人口一半的、以农民工为主要成分的外来务工人员与户籍人口的融合问题，成为五华区建设和谐社会的关键所在。

　　人们总是把外来务工人员与社会不稳定因素联系在一起。然而，恰恰是他们，承担了城市中最脏、最累、最苦、最险的工作。以五华区为例，仅在区环卫系统工作的农民工就有2000人，正是他们长期承担了清洁城市的工作。

　　五华区环卫处清扫二队书记张金和说：“我们这个工作太累太脏太辛苦，报酬又不高，下岗职工和城里人吃不消，他们不愿意干这种活，所以我们的职工基本都是农民工。”

　　昆明市社科院的调查显示，农民工已渗透到了除

　　昆明市社科院的研究结果显示，流动人口中的大多数是务工人员，他们中绝大多数是勤劳善良努力工作靠体力或智力、技术等合法手段谋生的公民，还是五华区当然的建设者，五华区的各项成就中有他们汗流浃背的贡献。

　　“视农民工为整治对象的管理模式该调整了”

　　如何让外来务工人员融入本区？为他们兴办打工子弟小学？建立劳动保障体系？还是下狠劲治理欠薪？

　　当然，这一切都应当做，但散碎的政策，并无法使外来务工人员真正融入五华区普通市民的生活。正在此时，2005年开年发生的几件事促使五华区党政领导下决心构建农民工教育服务管理体系。

　　去年初，党中央陆续提出了“科学发展观”、“和谐社会”、“以人为本”的施政理念。接着，昆明市委书记杨崇勇到五华区参加“民情恳谈会”，杨崇勇告诫五华区党政领导，要从落实科学发展观和构建和谐社会的高度出发，从更高的层次、更大的视野来正确认识农民工的地位和作用，转变对他们的基本认识和基本理念。

　　在保持共产党员先进性教育活动中，怎样解决农民工与户籍居民二元分离，实现五华区的和谐发展等问题不约而同地被区党政领导提了出来，构建体系进入工作视野。

　　就在此时，五华区发生了一起因行政管理而引发的命案，使区委、区政府感到构建这个体系的急迫性。

　　2005年4月1日上午，在五华区华山办事处仓源巷，外来人员尚颜平、尚六十等人因占道经营被城管罚款70元。心里有气的尚颜平等人在接受处罚后继续占道经营，遭到城管再次干预。尚颜平等人竟持刀追杀城管人员，将城管队员杀死一人，重、轻伤各一人，尚颜平等人则锒铛入狱。

　　悲剧都发生在外来务工人员之间。尚颜平等人是进城务工农民，被害人张德富、刘城鑫也是从东川、宜良等地来当保安的农民。

　　五华区政法委书记刘建卿说：“这似乎是一个普通的刑事案件，实际上它告诉我们，传统的以单纯整治为基本模式的城市管理路子行不通了。”

　　“为区区70元罚款居然动刀杀人，如此丧失理智，你可想见这是多么严重的对立啊。”谈到这起案子，区人大副主任、区总工会主席许萍森说。

　　在五华区的总人口中，40％是外地流动人口，这是一个居无定所、没有固定职业、没有归属感的人群。他们非常渴望融入五华区，但现实的诸多制度壁垒使得他们望而却步，也使区委、区政府无从下手。

　　警方的统计资料表明，全区发生的刑事案件，有80％是流动人口所为。同时，这些案件高达75％~80％的受害者也是他们。

　　区委副书记马文森说：“这个数据使我们心里沉甸甸的。我们是人民政府，不能只是有户籍的老百姓的政府，还应当是流动人口的政府，为所有居住生活工作在五华区的公民提供公共服务是我们的天职。”

　　此时，区委、区政府的领导认识到，只有将这些外来务工人员“融化”为自己人，也就是最终将他们变成新五华人、新昆明人，和谐社会才有可能最终建立。

　　“把对外来务工人员的教育、服务和管理作为完整的体系进行研究，这在全国的城市中具有超前性和独创性”

　　与以往不同，这一次，五华区委、区政府把构建体系作为一个科研课题郑重其事地交给昆明市社会科学院，请社科院做课题研究，以科研成果作为决策依据。

　　社科院派出了行政管理研究所所长毛明、社会发展研究所所长张学曾等7位专家，加上区委、区政府各职能部门如政法委、劳动人事、社会保障、计划生育、民政、公安、教育及工青妇等部门领导，组成了体系研究课题组。

　　一开始，多年来以管理为核心的传统观念依旧挥之难去，由政法委挂帅牵头进行研究就是一个明显的标志。

　　政法委书记告诉记者：“我们逐渐感到，既然强调教育和服务，最终使农民工融入五华区，那么政法委牵头构建体系显然不合时宜。”

　　于是，政法委悄悄地交出了课题组帅印，叨陪末席，民政、工会等服务色彩很浓的“软组织”位置前移，成为课题的领军者。

　　接下来，毛明、张学曾带着课题组成员进进出出外来务工人员较多的商品批发市场、商店、工厂车间、居民社区、街边、个体摊位、出租房、娱乐场所。通过定性定量的分析研究，历时整整半年，课题组于2005年9月20日拿出了一本厚达260页的研究报告。对这本名为《五华区外来务工人员教育服务管理体系研究》的科研成果，来自云南省社科院、云南大学、省委政策研究室的专家公认它“把对外来务工人员的教育、服务和管理作为完整的体系进行研究，这在全国的城市和区县中具有超前性和独创性。”

　　五华区以研究成果为依据，决定从2005年开始到2010年，用5年的时间着重建立农民工教育服务管理体系三大系统、三级网络和八大工作平台：

　　农民工的教育、服务、管理系统；对农民工的区级、街道（乡）和社区三级工作网络；建立健全农民工劳动就业工作平台，“大教育”平台，司法咨询援助工作平台，治安保障工作平台，党群工作平台，医疗卫生服务工作平台，社会保障工作平台，输出输入地工作联动平台。

　　其实，农民工岂止拥有上述这些权利，“他们还将拥有参政议政的权利”。一位区委领导说，“今后五华区对于涉及全局的问题、重大的改革问题以及与人民群众利益密切相关的重大问题，要认真听取包括外来工在内的方方面面的意见”。此外，区委还决定要积极探索从农民工中依法推选人大代表和政协委员的经验，让他们在涉及自己子女就学、生存环境和文化生活等各方面可以表达自己的利益诉求。

　　2005年10月26日，在深秋的寒风中，五华区外来务工人员教育服务管理体系以“实效活动月”的形式正式擂鼓开场。

　　12月中旬，构建这个体系的工作被正式写入五华区委的“十一五规划建议”和政府的“十一五规划纲要”中。

　　“评价这个体系要从政治文明的角度来审视”

　　从一般人也包括不少官员的角度看，五华区的做法可谓“犯傻”。在有限的任期内竟然不追求GDP的大幅增长，却去做人力、财力、物力、精力投入大，见效慢的社会改革。

　　修路建楼，引进外资，促进区域经济发展是县区党委政府的第一要务，但五华区党政领导关心的还有，在昆明市的中心区有30多万公民始终生活在城乡二元分割的不公平环境中，五华区的和谐从何谈起？作为当政者寝食何安？

　　五华区区委书记高劲松说：“这个课题一开始，我就提出首先要解决农民工的定位问题。专家和政府职能部门说他们是五华区三个文明的建设者。我说，他们理应是五华区三个文明的受益者。”

　　在参与研究的学者看来，这个体系的建立根本上不是或者不主要是经济意义的变革，而是政治意义的变革。其核心价值观在于通过渐进的改革恢复农民工生而平等的权利，并恢复由此派生出来的就业权利、迁徙权利、受教育权利、参政议政权利。

　　张学曾说：“评价五华区这个体系，不能用传统的、单一的经济发展模式作为标准，而应当从中国当前社会转型的高度，面对近两亿从农村流向城市的劳务流动人口的现实，以及中国最终必须走向工业化、城市化的深远历史意义上看。”

　　体系从农民工的就业、子女教育、权益保障、健康、技能训练、文化需求、利益诉求、安全保障甚至心理宣泄等方面都作了设置，使体系构成了一张无所不在的大网。专家认为，这在全国具有首创性。

　　按体系的定性目标，到2010年，体系基本建成，农民工的综合素质和在五华区谋生的能力得到提高；他们接受教育、正常工作、自由生活的基本权利初步得到保障；社会对他们的歧视和偏见基本消除；他们逐步融入五华区生产生活的各个方面；犯罪率下降。到2015年，体系完全建成，现有的农民工基本融入城市，被彻底“化”为市民，继之而来的农民工进入“融化”系统，“农民工”成为历史名词。

　　就在记者落笔时，时值昆明市评选首届“2005感动昆明的10大民工”、“2005善待民工10大企业”、“2005昆明10大民工新闻”，在被各界推荐的感动昆明10大民工的20位候选人中，属于五华区的外来工占了8人；被推荐的善待民工10大企业22家候选企业中，五华区有5家；而五华区的教育服务管理体系更是赫然列入候选“2005昆明10大民工新闻”中。高劲松告诉记者：“即将召开的区政协全会将审议‘十一五规划纲要’，在列席者的行列里，你将看到有外来务工者的身影……”

　　近日，五华区正式成立了有5个正式编制的五华区外来务工人员教育服务管理办公室，负责区农民工教育服务管理领导小组的日常工作。

　　五华区构建外来务工人员教育服务管理体系的实践活动，正在向纵深推进。

　　■记者手记:软力量的震撼力

　　不知道现任哈佛大学肯尼迪学院院长约瑟夫·奈是否谙熟《老子》，但他于1990年提出的“软力量”（Softpower）概念的确和《道德经》有些异曲同工。

　　相对于经济力、武力以及高楼大厦、车水马龙这些有形的“硬力量”来说，“软力量”的实质“源于一个国家的文化、政治观念和政策的吸引力。”用奈的语言表述，在手段上，前者使用支配力，后者使用吸引力。换言之，前者是刚性的力量，后者是柔性的力量。

　　有趣的是，由于中国固有的传统文化中，早已有了诸如“以力服人者，非心服也，力不赡也；以德服人者，中心悦而诚服也”、“天下莫柔弱于水，而攻坚强者莫之能胜”以及“攻心为上”等与奈一致的精神元素，所以奈的“软力量”观点不仅容易理解，也易于被接受。

　　在对五华区构建农民工教育服务管理体系整整两个月的采访中，我最大的感受就是“软力量”无所不在的震撼力。

　　1979年以来，对以农民工为主体的流动人口的管理模式被证明是有缺陷的。原因在于，农民工丧失了诸多应有的基本权利，许多流入地政府的管理只是单纯的、粗暴的、刚性的管理。

　　五华区同样面对着当今中国共性的流动人口问题。但五华区摈弃了简单粗暴的“管理”，代之以“以人为本”构建和谐社会的思维来化解矛盾。

　　通过请社科院专家做课题研究，可以找到科学和理性的破解难题思维；通过体系的教育服务管理的排序，可以找到服务型政府的施政理念；从教育服务管理“三位一体”的体系构建实践中，又可以看到整体与全局的影子。

　　“软力量”重要到什么程度呢？五华区一位领导告诉记者，他们的工作经验是，许多社会管理问题，常常不是“迎刃而解”，而是“迎柔而解”。■本报记者陈昌云

　　■专家点评:和谐社会的核心价值

　　云南大学中文系教授 木霁弘

　　“以自由看待发展”（Developmentasfreedom）是1998年诺贝尔经济学奖得主阿马蒂亚·森于得奖次年也就是1999年写的一本书的书名，也是他的一个核心经济学思想。在这本书中，森提出了一个著名观点：自由是发展的首要目的，也是促进发展的不可或缺的重要手段。在森的眼中，经济发展与“其他领域的进步”是一个整体，荣枯与共，无法分割。森强调，发展要求消除那些限制人们自由的主要因素。对劳动自由的理解，不能只着眼于市场效率，人的自由才是更重要的角度。在森看来，“发展的实现取决于人们的自由的主体地位。”

　　其实，森的观点早从27年前开始就为我国的改革实践所一再证实。

　　中国始于1978年底的改革，首先是从在农村实行土地联产承包责任制开始的。这个改革的实质就是给农民以种地的自由，这对当时的人民公社制度来说是致命的一击，同时也是所谓“复辟”的行为。此外，这个举动实际上是“往后退了一步”，即把土地使用的社会形态退回到合作化之前，但历史已经证明，这“退一步”恰好就是历史性的巨大进步。所以，27年前的那场改革实际上是经济其表、政治其里的制度变革。

　　在特定的空间和时间里，表面上的退步往往是巨大的进步。历史的吊诡之处就在这里。

　　我认为，昆明市五华区正在构建的外来务工人员教育服务管理体系的意义也在这里。它完全符合以上两个政治改革的特征：给主要成分为农民工的外来务工人员以公平公正以至迁徙、选择的自由符合森关于自由是发展的目的和手段的定义，因而是具有政治意义的改革；其次，在1958年国务院户籍管理条例实施之前并没有农村与城市或者市民与农民的“二元分割”之说，五华区构建这个体系的最终目的恰好就是要打破这种不公平不公正的“分割”。

　　从五华区这个体系的实质看，除了构建公平公正（这也是公认的和谐社会的核心价值观）这个内核外，该体系还要逐步消除城市户籍居民乃至政府管理部门对于外来务工者的各种歧视与偏见，仅从这一点来看，五华区的做法就已经是在追求两个利益板块的柔性对接与文化融合，而不是做表面的文章。

　　获得普利策提名奖的美国记者小拉什·多兹尔在其《仇恨的本质》一书中指出，歧视其实就是产生仇恨的一个重要来源。他认为，仇恨来源于人类的一种求生本能。“这种本能与强烈的反感、生气、成见以及‘我们———他们’的区分结合在一起。”在此，小拉什·多兹尔提出要变“我们———他们”的二元划分为“我们———我们”的一元视角，“这是因为‘我们———我们’的角度能够不断发出提醒，对面的‘敌人’也是芸芸众生……当敌意将要消失的时候，这种角度还可以促进双方的真心和解。从长期来看，‘我们———我们’的思考角度能够促使我们尽可能积极地寻求非暴力手段来解决问题———通过建设性的坦诚的交流、谈判和同情，而不是仇恨和暴力手段。”五华区构建的这个体系强调教育与服务，区政府自觉把自己定位为服务型政府，和小拉什·多兹尔的看法异曲同工。

　　阿马蒂亚·森值得一提的观点还有，他认为有一种狭隘的发展观，这就是只看重国民生产总值的增长，或个人收入提高、或工业化、或技术进步、或社会现代化等等的观点。无独有偶，美国学者英格尔斯在《走向现代化》一书中也一再强调：“经济发展的主要目标，就是要使所有的人达到丰裕富足的生活水平。然而，几乎没有一个人主张仅仅以国民生产总值和个人收入为标准去衡量一个国家或一个民族的进步。”

　　学者的观点和中央提出的“科学发展观”不谋而合，五华区的实践也和中央的精神不谋而合。我认为，科学发展观的两个支撑点就是“和谐社会”和“以人为本”，一个社会不和谐，即使暂时GDP上去了，这个社会也是畸形的，不能持久———因为它孕含着不可测度的重大危机。

　　五华区外来务工人员教育服务管理体系研究报告（节选）

　　一、课题研究的背景及意义。

　　区划调整后五华区的功能和作用得到强化提升，日益成为以农民工为主体的外来人口转移的热土，五华区进入新的历史发展阶段。

　　二、课题研究的核心价值是构建和谐社会。

　　外来务工人员的地位目前是：尚未被我国现行体制接受的产业工人；社会各职业阶层成长中的生力军；城市的边缘群体和弱势群体；受宪法和法律保护的公民。以农民工为主体的外来人口已经全方位、多层次、宽领域地渗透到包括五华区在内的昆明市各行各业。

　　三、五华区构建这一体系的意义。

　　有利于经济发展；有利于公共财政的合理支配；有利于人口结构的合理化；有利于城乡一体化发展。

　　四、外来务工人员已经是城市经济发展不可忽视的重要部分。

　　他们整体年轻充满活力，受教育程度不低，他们大多数喜爱昆明，是城市发展建设和文明建设的积极参与者。

　　五、体系目标和重点。

　　教育有3项：法律知识、城市生活和工作基础知识、文化教育。服务有6项：技能培训、就业指导、社会保障、权益维护、子女教育、公共医疗卫生。管理有3项：人口登记和居住证管理、计划生育管理、就业管理。

　　六、体系的保障措施。

　　构建体系的保障主要有三个：组织机构保障、政策制度保障、经费投入保障。

　　七、从2005年开始到2010年，用5年的时间着重建立外来工教育服务管理体系三大系统、三级网络和八大工作平台。

　　即：外来工的教育、服务、管理系统；对外来工的区级、街道（乡）和社区三级工作网络；建立健全外来务工人员劳动就业工作平台，促进其就业；建立健全其“大教育”平台，提高其综合素质，解决其子女受教育问题；建立健全其司法咨询援助工作平台，提供维权保障；建立健全其治安保障工作平台，改善居住环境；建立健全其党、群工作平台，凝聚人心，发挥党团组织战斗堡垒的作用；建立健全其医疗卫生服务工作平台，改善其医疗待遇；建立健全其社会保障工作平台，解决其后顾之忧；建立健全其输出、输入地工作联动平台，促进其合理流动。

　　八、定性目标。

　　经过1~5年的努力，基本建成五华区外来务工人员教育服务管理体系；外来务工人员的综合素质和在五华区谋生的能力得到提高；外来务工人员在五华区接受教育、正常工作、自由生活的基本权利初步得到保障；社会对外来务工人员的偏见和歧视逐步消除；外来务工人员自觉遵守各种法律法规、遵守市民基本的道德和行为规范，逐步融入五华区生产生活的各个方面，成为新五华经济建设和社会发展的重要力量；外来务工人员的犯罪率下降，为五华区社会稳定作出新的贡献。

　　经过6~10年的努力，五华区外来务工人员教育服务管理体系更加健全和完善；外来务工人员的综合素质和在五华区谋生的能力明显增强；外来务工人员的各种权利基本得到保障；社会对他们的认同与关心增强；外来务工人员在生产生活、民主政治等方面的地位和作用更加突出，成为平安五华、和谐五华建设的重要保障。

　　九、定量目标。

　　2006年：外来务工人员人口登记和IC卡暂住证办证率达到80％；对外来务工人员的法律知识教育覆盖面达到20％；技能培训覆盖面达到20％；外来务工人员工伤保险覆盖率达到10％；其他社会保险覆盖率达到10％；

　　2010年：外来务工人员人口登记和IC卡暂住证办证率达到85％；对外来务工人员的法律知识教育覆盖面达到50％；技能培训覆盖面达到50％；外来务工人员工伤保险覆盖率达到20％；其他社会保险覆盖率达到30％；

　　2015年：外来务工人员人口登记和IC卡暂住证办证率达到90％；对外来务工人员的法律知识教育覆盖面达到80％；技能培训覆盖面达到80％；外来务工人员工伤保险覆盖率达到20％以上；其他社会保险覆盖面达到50％；外来务工人员的公共卫生防疫（含