推进生态监察需要创新机制

　　江苏省泗洪县环境保护局 朱万平

　　本期提示：通过两年的生态环境监察工作实践，我们发现执法过程中存在一些问题，如行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度；缺乏事前监督机制；部门联动没有形成长效机制，环保部门“统一监督管理”与各职能部门“分工负责”还未有机衔接；环境监察队伍缺乏主体资格，没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。

　　2003年4月，国家环保总局在全国174个县(市)开展为期两年的生态环境监察试点工作。泗洪县成为江苏省首批试点单位之一。两年来，泗洪县以生态功能区、自然保护区、畜禽养殖、农业生态环境监察为主要内容，实施联合执法，全面加强工农业生态建设，及时制止破坏生态环境的违法行为，取得了明显实效。

　　污染源得到有效控制。泗洪县两年来对工业污染源进行拉网式检查，解决了一批群众反映强烈的环境问题；农民生产生活环境得到改善。实施秸秆氨化青贮喂猪、养牛工程，年处理秸秆8.7万吨。通过田间灌溉、蓄积储存等堵疏结合的措施，有效地遏制山芋制粉废水污染问题。实施岗岭坡地退耕还果工程，建成6500亩林果示范园；自然保护区品位得到明显提升。编制江苏泗洪洪泽湖湿地与鸟类保护规划，拆除自然保护区内3000多亩围网，严惩进入湿地核心区捕捞的人员，人为破坏的湿地得到了恢复；矿产资源得到有效保护。由企业出资对采砂矿场进行治理，对已关闭的采矿场从土地复垦资金中出资解决复垦、复绿问题。目前，砂厂区复耕土地5000亩，栽植树木100多万株，较好地恢复了矿场的生态环境。

　　在开展生态环境监察工作中，我们发现存在一些问题:

　　法规有待于完善。一是行政处罚额度低、抓手少，影响了执法力度。由于行政处罚额度较低，有的企业宁愿受罚也不愿投资治污，甚至有治污设施也不愿正常运转。二是法律规定不具体，操作性差，难落实。

　　运行机制有待于建立。一是缺乏事前监督机制，仅靠环境执法的事后监督难以从根本上解决问题。二是部门联动没有形成长效机制。在日常执法中，环保部门“统一监督管理”与各职能部门“分工负责”还未有机衔接，联合执法的机制有待建立。三是缺乏有效的奖惩机制。对环保做得好的企业缺乏鼓励和重奖措施，降低了企业的积极性。

　　环境监察能力有待于提高。一是环境监察队伍缺乏主体资格，没有法律授权，对下级开展行政稽查也缺乏法律依据。二是人员、设备不足，难以取得理想效果。三是人员素质不适应执法工作需要，执法水平有待进一步提高。

　　为此，我们建议:

　　逐步完善环境法制，强化执法手段。一是在法律上明确地方各级人民政府及工商、供水、供电、监察和司法等有关部门的环境监管责任，建立并完善环境保护行政责任追究制。二是增强环境保护制度的可操作性。对环境法律法规中义务性条款均要设置相应的法律责任和处罚条款；对一些过于原则、抽象，实践中难以把握的条款进行修改、完善。三是建立健全市场经济条件下对环境违法行为的“双罚”制度，既罚单位也罚责任人。四是赋予环保部门必要的强制执法手段。

　　建立公众参与环境执法机制，构建三元环境执法监督体系。发挥执法机构的执法职能、公众的外部监督、企业的内部监督作用，形成三元环境执法监督体系。一是成立跨行政区河流水污染防治协调机构，逐步建立流域、区域性的水环境安全保障和预警机制。二是探索新型企业环境管理体制。开展企业环保监督员试点工作、推行企业年度环境报告书制度、实行重点污染企业年度环境审计和信息披露制度等，及时公开环境违法重点案件查处情况。三是广开公众参与途径，进一步完善公众参与生态环境监察的程序和方式。

　　加强能力建设，提高环境执法水平和能力。加强人员培训、强化环保部门监管职能、加大硬件建设，以增强应急监察能力。