强制执行法草案三易其稿 亟待走上审议之路

　　法院执行已经越过“无序执行期”、“粗放执行期”，步入“制度瓶颈”

　　面对执行领域法律空白、漏洞和冲突，用司法解释“打补丁”已达200条

　　司法解释不具有对全体公民一体适用的效力，执行立法之路不可绕行

　　执行难是近年来困扰人民法院执行工作乃至全局工作的突出问题，也是社会广泛关注的热点问题。党的十六大报告曾明确指出要切实解决执行难问题。今年初，中央政法委再度发出《关于切实解决人民法院执行难的通知》，对解决法院执行难问题做出总体部署。随后，最高人民法院召开全国法院贯彻落实《关于切实解决人民法院执行难的通知》的电视电话会议，发起清理执行积案的战役。

　　据悉，去年年中，中央政法委就曾委托几个省、直辖市高院的执行局对执行难的现状展开调研。而所有的调查报告显示，法院执行已经越过“无序执行期”、“粗放执行期”，进入“理性执行期”。曾一度严重的地方、部门保护主义和无序执行、粗暴执行的状况得到了改善，执行难在进入“理性执行期”后的新表现这时突出反映在制度层面上，新形势下执行法律的缺失成为遏制执行工作的瓶颈。云南高院执行局针对这个部分做了深入的专项调研，对执行中的法律空白、法律漏洞、法律矛盾分别进行了细致的分析、归纳和整理。就此记者走进云南，对执行难之法律缺失的问题进行调查采访。

　　执行法律中的空白地带

　　云南省大理白族自治州中院执行局局长李胜龙首先对记者讲述了这样一个案例：被告李某欠原告张某10万元货款，法院判决李某付款。被告以无偿还能力为由拒绝履行。法院发现李某在某食品公司拥有5%的股份。法院要求食品公司进行清算，确定李某股份的价值和每年获取红利的情况。食品公司以法律未赋予法院强制清算权力为由拒绝清算。法院无奈之下，只得裁定中止执行。

　　上述案例中提到的强制清算在民事诉讼法和《最高人民法院执行工作若干问题的规定(试行)》中均无规定，是执行法律中的空白地带。云南高院执行局局长谢栓柱说：国际通常的执行法律条文应当有300多条，而我国只有30条。执行立法过于粗疏导致类似上述案中的法律空白大量存在。据大理中院的调查报告显示：

　　一、程序法方面

　　1.法院调查被执行人财产的权力不够明确；

　　2.调查令的尴尬；

　　3.有关单位拒不履行协助执行义务，对其主要负责人或者直接责任人员拘留无法可依；

　　4.有关个人拒不履行协助执行义务，对其民事制裁无法可依；

　　5.被执行人拒不履行仲裁裁决、调解书和公证债权文书，对其民事制裁无法可依；

　　6.在强制清算问题上规定的空白；

　　7.法院不能依职权宣告破产。

　　二、实体法方面

　　1.现有的民事实体法没有考虑到强制执行引起的权利的得丧变更；物权立法的滞后给执行带来了很大的影响。如对下列问题法律没有作出规定：(1)对共同共有财产能否分割执行；(2)对股份有限公司发起人的股份三年内能否采取处分性措施；(3)执行国有企业处理其财产受不受有关国有资产管理的法规的约束。

　　2.国家关于企业管理和破产制度的法规不健全、不科学。在以企业为被执行人的一部分执行案件中，尽管我们建立了现代企业法人制度，但法人的概念和具体条件都很模糊，工商管理机关和人民法院之间、人民法院内部常常对一些企业是否具有法人资格争执很大。在具体执行时，也因是让该企业独立承担责任还是裁定由其开办单位、个人承担无限责任感到困惑。法律关于企业终止的规定不科学，早已资不抵债的企业可以继续欠债，随意解散，而不清偿债权债务，或者随意清理债权债务，从而造成债权难以实现。企业破产制度也不够完善：一是缺乏个人破产制度；二是现有的企业法人破产制度很不健全。由于人民法院不能依职权宣告企业破产，即使被执行人达到了事实上的破产，也无法破。人民法院的执行，实际上承担了很大一部分应由破产制度来解决的问题。

　　3.国家对于市场经济体制下各种法律制度总体上供应不足，空白地带众多。如果存在较完备、健全的担保、银行存款及证券的记名、不动产登记、公证、拍卖等制度的话，则不动产及担保债权债务、存款及证券等财产的执行能够通过法定程序简单地完成，强制执行措施的采取将有可能像许多国家一样，主要集中在动产的扣押和拍卖上，这样就会简单很多。

　　法律空白的存在严重损害了民事执行法律制度功能的发挥。

　　与法律空白同在的还有法律漏洞

　　丽江中院执行局局长李跃讲，他曾经发现一对当事人在庭上争辩得面红耳赤，但在庭下却谈笑风生、相处甚欢，仔细打听才知道当事人之间本无争议，就是知道法院执行中不出具发票，为逃税而假意诉讼假意申请执行。根据人民法院关于执行工作的规定，法院执行员在从被执行人账户上划拨资金的时候只向被执行人出具收据不出具发票；法院在将执行款交付申请执行人的时候，申请执行人同样也只向法院出具收据不开发票。这两边都不出具发票就为逃税提供了一个安全的通道。李跃告诉记者，像这样的法律漏洞大量存在。据丽江中院执行局统计：

　　一、程序法方面

　　1、执行通知书成了“逃跑通知书”。民事诉讼法第220条规定执行员接到申请执行书或者移交执行书，应当向被执行人发出执行通知，责令其在指定的期间履行，逾期不履行的，强制执行。2、禁止重复查封的弊端。民事诉讼法第94条规定财产已被查封、冻结的，不得重复查封、冻结。这就为被执行人转移财产提供了可能；还可能使查封变成搞地方保护的手段，造成资源浪费。3、民事强制措施偏软。民事诉讼法第104条规定对个人的罚款金额，为人民币1千元以下。对单位的罚款金额，为人民币1千元以上3万元以下。拘留的期限，为15日以下。罚款金额过低，拘留期限过短，强制力得不到保障。

　　二、实体法方面

　　1.对民事主体特别是自然人的资产及负债状况缺乏法律调整战役，被执行人在隐匿、转移资产方面有机可乘；

　　2.农村土地使用权禁止流转带来的问题。土地管理法第63条规定农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；国土资源部2004年11月2日下发的《关于加强农村宅基地管理的意见》第13条严禁城镇居民在农村购买宅基地，严禁为城镇居民在农村购买和违法建造的住宅发放土地使用证。所以在处理农村房屋涉及集体土地的问题上往往得不到执行。

　　3.车辆权属的判断依据、有效移转与物权登记冲突。

　　《最高人民法院关于人民法院民事执行中查封、扣押、冻结财产的规定》

　　第11条规定了对尚未进行权属登记的机动车辆的扣押方法及扣押期间权利人要求办理权属登记的处理。从该条规定看，机动车辆在车管部门的登记属于权属登记，这就意味着对机动车辆权属的判断原则上应以登记为准。而此前，理论界和实务界已基本达成共识，机动车辆与一般动产无异，以交付占有作为物权变动及公示的方式。因为我国合同法第133条规定：标的物的所有权自标的物交付时起转移，但法律另有规定或者当事人另有约定的除外。而目前并没有法律规定机动车辆转让或者变更必须办理变更登记。公安部交通管理局也认为，公安机关办理的机动车登记，是准予或不准予上道路行驶的登记，不是机动车所有权登记。查封规定第11条中“权属登记”的提法缺乏法律依据，并可能导致在机动车辆权属判断标准掌握上的混乱，给被执行人漏洞可钻。

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