中国第一证件——户口簿

　　□本报记者崔世海

　　“流水不腐，户枢不蠹。”

　　春节前，大包小包，人头撺动，从城市向乡间流动；春节后，大包小包，拥来挤去，从乡间返回城市。这就是每年让 铁路、公路、民航忙碌不堪的春运。而今年春节前后的两

场大雪，更让春运呈现疲态。

　　这一现象可以说是我国城乡二元社会结构在现实中的典型表现，而导致城乡二元社会结构的正是我国的户籍制度。

　　“人编制了户籍，户籍又反过来统治了人。这也许是中国户籍制度的最大悲哀。”《中国第一证件——中国户籍制度 调查手稿》一书的作者田炳信在书中这样写到。

　　2005年10月25日，中央综治委流动人口治安管理工作领导小组副组长、公安部副部长刘金国在中央综治委2 005年第二次全体会议上透露,公安部正在进一步深化户籍制度改革,拟取消农业、非农业户口界限,探索建立城乡统一户 口登记管理制度,同时,以具有合法固定住所作为落户的基本条件,逐步放宽大中城市户口迁移限制。目前全国已有山东、辽 宁、福建等11个省的公安机关开展了城乡统一户口登记工作,拟取消农业、非农业户口界限。

　　2006年1月，河南省制定并下发《关于进一步促进城镇化快速健康发展的若干意见》。据此，河南将逐步废除农 业和非农业户口二元制管理模式，创造条件在全省推行按实际居住地登记的户籍管理制度，进一步完善全省城乡统一户籍管理 ，此举被有关专家称为“中国户籍制度改革的破冰之举”。

　　而在此之前的2005年12月22日，首届国家图书馆“文津图书奖”揭晓，一本有关户籍制度的书——《中国第 一证件——中国户籍制度调查手稿》，与《我们仨》/杨绛著、《中华科学文明史》/[英]李约瑟著、《世界美术名作二十 讲》/傅雷著等一起入选39种推荐书目。

　　这部24万字的作品是阐释中国户籍制度的第一本专著，发行量仅5000册，对于读者来说，应该是比较陌生的， 但所关注的内容却与每个人息息相关。这本书入围文津图书奖本身就见证着这本书的价值。“文津图书奖”是国图主办的公益 性文化活动，完全由读者评选。

　　户籍制度研究一直是个敏感问题，每个中国人对户口都有独特的体会，或悲或喜，或忧或愁，很难跳出户口的樊篱。 在漫长的户籍管理过程中，你能找到你或者你的家族在中间挣扎的影子和逝去的叹息。

　　户籍改革宜“小步快走”

　　户籍是几代人身上的胎记

　　记者：国家图书馆“文津图书奖”的39种推荐书目中有《中华科学文明史》/[英]李约瑟著、《世界美术名作二 十讲》/傅雷著、《中国大历史》/黄仁宇著等经典之作，整个推荐书目的规格是相当高的。您觉得《中国第一证件——中国 户籍制度调查手稿》入选的原因是什么？

　　田炳信：我认为原因在题材上。这本书主要涉及中国户籍制度，户籍制度是国家统治制度中很重要的一个制度，中国 户籍制度是影响中国几代人的制度，而且它深入每个人的骨髓，可以说是笼罩在几代人身上的一个阴影，甚至是一个胎记。

　　而且在十年二十年前，这个制度是不可以随便乱评点的，不可以随便议论的。很多时候会因为议论不当，会被戴上现 行反革命的帽子，这种事例也是有过的。

　　客观地讲，迁徙，人类本来很正常的行为，新中国建立以后，管理得越来越严，越来越紧。什么原因呢？这迫于当时 国内国际的大环境，中国当时整个资源的短缺要求把人固定在土地上，不能动。这样，中国城乡二元社会的形成和中国的户籍 制度有很大的关系。这个户籍制度对于很多中国人来说，既是稳定的根，也是悲惨的根，它涉及的面太广，时间太久。如果现 在找一个上了年纪的人来谈户口，他可以讲出很多悲酸的故事和细节。

　　记者：写这本书的动机是什么？

　　田炳信：1988年，我和任贤良(现任中共陕西省委宣传部副部长兼省广电厅厅长)等另外三名新华社记者，奉新 华总社之命，开始了中国户籍制度的调查。当时两个月我跑了七八个省，也到了公安部、中国社科院等一些专门研究机构，搜 集了很多资料，也访问了很多当事者。当时搞完这个调查后我写了三份国内动态清样，算是机密件给中央领导参考的，这样我 的任务也就完成了。

　　但这两个多月的采访也深深地触动了我自己，在我的访问当中，有个40岁的男人，提到户口眼泪刷刷地掉。为了把 自己农村的户口换成城里的户口，当时对很多农村的人来讲就是一场美梦啊；他们能进城的渠道很窄，一个是当兵，一个就是 读大学；当时很多人读大学是为了“鲤鱼跳龙门”，跳出“农门”，追求一个生存的空间，追求一个户口；很多人考完大学考 研究生考博士，最终问他为什么，他骨子里是要换一个城市换一个户口；有些人就是为了一个户口而忙了一生；从这个角度讲 ，对很多人才是一种摧残和浪费。我就想能不能对这个题材做个更直接、更形象、更深刻的表述。后来，我和任贤良一起合作 的一篇文章被一家杂志刊登在1989年6月号做头条，后来这家杂志被停刊，永远封存了起来。后来《人民日报》也曾经做 了一个整版，清样都打印好了，后来也撤掉了；当时的新华总社社长、中央委员穆青讲了一句话：“不要给改革开放添新的乱 子。”

　　后来，我调到深圳、广州，一路下来保留的材料一直带着，我也特别留意户籍制度方面的一些报道和事例。正好20 03年有一些空闲，一股作气三个月出了一本书，对我而言算是了了一件事，一个选题跟了十几年，丢掉了太可惜。对于后来 能进入推荐书的目录，根本没有想过。

　　记者：也就是说，你这本书历时15年？

　　田炳信：这其中还有一个原因，就是户籍问题在中国是个禁区，写到什么程度，不好把握。这也是本书直至今日才出 版的重要原因。这15年是中国改革开放发生巨变的15年，也是对中国户籍冲击最大的15年。户籍问题的核心是利益问题 。而随着中国国力的提高，随着城市化的浪潮扑面而来，户籍的管理相对来说也更加松动，更加人性化。

　　记者：这种人性化体现在哪里？

　　田炳信：我认为把城乡人口统称为“居民”，就是一种户籍管理制度的人性化，体现了对人性的尊重和公民人格的平 等。毋庸讳言，目前在许多人的习惯思维中，农村就是愚昧、贫穷、落后的代名词。农民似乎就是一群生活在社会最底层的“ 下里巴人”，比城市居民低人一等，矮人一头。这种歧视现象又是源于农业劳动者的文化素质和经济地位比较低下。农民所接 受的科学文化教育普遍较低，所从事的大都是苦脏累的粗放型简单劳动，所以在少数“高贵”者眼中，农业劳动者就成了“二 等公民”。

　　从法律上讲，农民与工人、教师、医生、科研工作者仅仅是职业分工不同。从人格上讲，农村人与城市居民完全一样 ，都是国家的公民和主人，理应享有宪法赋予的同等受尊重的权利。

　　户籍制度改革越早越好

　　记者：正如你所说，书中的资料大都基于上世纪80年代的采访，如果站在目前国内社会发展的情况来看，你觉得你 当年的观点过时了吗？

　　田炳信：我认为没有。当时在那三份国内动态清样中，就提出我国的户籍管理必须进行改革，把市场竞争机制引入户 籍管理之中，变封闭型的户籍管理为开放型户籍管理；随着经济体制改革的深化，我国各大中小城市将按自身的特点建设，随 之而来的是产业结构变革和技术的合理转移。同时，企业也将不断研制新产品，开拓新市场，而这些都要求人才流动。

　　而这种改革可先从小改小革做起，否则会出乱子，可先有控制、有引导地局部放开；对科技人员和专业人才要实行特 殊政策，让他们先享受到迁移自由的权利，或者是让有高级职称的人先走一步；花大力气发展中小城市和卫星城镇，为超负荷 的大城市疏流减压；逐步弱化我国城市的福利功能，应先把“暗补”改为“明补”，即把国家财政对城市居民的补贴纳入职工 工资里，尔后逐步削弱，向城市服务商品化过渡；逐步减少附加到户口上的各种社会和福利条件；实行人户分离，让一些人在 不迁户口的前提下流动。

　　有人担心这样会导致城市人口的急骤膨胀，如何避免呢？城市提供给居民的各项服务要走向有偿化、商品化，削弱城 市对人口的吸引力；鼓励人口双向自由迁移，但对从城市转移至农村的要给予经济补偿。

　　这些观点和具体做法即使到现在还是有实际意义的。而且，户籍制度的改革越早越好，每个公民都应该享受平等的权 利。

　　记者：有可以改进的地方吗？

　　田炳信：我认为有些观点还可以更大胆和开放一些，比如说这个“二元社会结构”。随着商品经济的发展，社会生产 力的提高，很多人说这个城乡社会鸿沟在填平，实际上并没有填平，一个农村人和城市人之间的生活仍然有很大的差距。例如 城市人所享受的一些待遇，当然不是像以前的粮票、邮票那些看得见的待遇，而是一些隐形待遇，比如说各种补贴，依然比农 民要高很多。现在农民工、临时工的待遇得不到保障与先行户籍制度有天然的、原创的联系。但这个想法我在书里没有提得那 么明显。

　　记者：您认为中国户籍制度改革彻底完成还需要多长时间？需要经历一个什么样的过程？

　　田炳信：我认为至少需要10年的时间。这么大的国家、这么多的人口，要在短时间内完成户籍制度纯粹是一种梦想 。但是早意识到比晚意识到好，早解决比晚解决好，主动地、有计划地解决比被动地、没计划地解决要好。

　　我个人的观点，户籍制度改革应该是“分期分批，小步快走”的一个渐进过程。在户籍间的平行移动、或者纵向移动 中，要将各种相关附加于户籍上利益的东西越来越少。

　　二元结构变成一元结构需要一个过程。在这一过程中，很多人会成为一种牺牲品，这种代价是非常大的。从某种程度 上讲，这是很痛苦的一个过程，也是从管理上很尴尬，进退两难、很无奈的一个过程。

　　户籍制度(1958-？)小传

　　说起1958年，很多人都会想起“大跃进”。作为急于求成的乌托邦试验，以失败告终的“大跃进”已湮没在历史 的尘埃中。但是，这一年确立的另一项制度却保留了下来，成为中国为数不多的跨世纪的“长寿”管理制度。

　　1958年1月9日，经全国人大常委会讨论通过，毛泽东签署一号主席令，颁布了中华人民共和国第一部户籍制度 ：《中华人民共和国户口登记条例》。《条例》确立了一套颇为完善的户籍管理制度，它包括常住、暂住、出生、死亡、迁出 、迁入、变更等7项人口登记制度。

　　随着这项管理制度的实施，解放前因为生计到北京当学徒的河北人突然拥有了北京户口，而为了躲避战乱迁居河北某 个偏远乡村的老北京突然得到了河北户口。在懵懂间，人们的命运突然被组织化、凝固化了。

　　在这项制度的严格管理下，农民进城谋生是得不到法律认可的，不同地区间的人员也不能轻易地迁徙和流动。

　　换句话说，从那个时候开始，“北京人”、“上海人”、“广州人”，“城里人”、“乡下人”就不再仅仅是一个地 域概念，而是一个严格的法律概念。在这个概念的背后，则是截然不同的人生和命运。

　　在严格的户籍制度管理下，城市与农村以及城市之间都是“隔离”的。出生在农村的孩子如果想进入城市，只有考学 、参军(提干)、招工(或者顶替在城市工作的父辈)等非常有限的几种。而城市之间的户口迁移也是非常困难的，特别是从 小城镇迁往大中城市。

　　1975年，宪法正式取消了有关迁徙自由的规定，此后一直没有恢复。

　　1978年之后，中国的户籍制度逐步有所松动，近年来，相当一部分省市已经开始了户籍制度改革的探索。但是， 北京、深圳、上海等一些城市仍然实行严格的户口管制。

　　学术界将20世纪50年代以来的中国户籍管理制度大致划分为三个阶段：第一阶段，1958年以前，属自由迁徙 期；第二阶段，1958年-1978年，为严格控制期；第三阶段，1978年以后，为半开放期。

　　1984年10月，国务院发《关于农民进入集镇落户问题的通知》允许农民自理口粮进集镇落户。

　　1985年7月，公安部又颁布了《关于城镇人口管理的暂行规定》，“农转非”内部指标定在每年万分之二。同时 ，作为人口管理现代化基础的居民身份证制度也在同样的背景下由全国人大常委会于1985年9月宣布实施。社会主义市场 经济的逐步确立终于使户籍制度做出了相应的初级改革。

　　1997年6月，国务院批转了公安部《小城镇户籍管理制度改革试点方案和关于完善农村户籍管理制度的意见》， 明确规定：从农村到小城镇务工或者兴办第二、三产业的人员，小城镇的机关、团体、企业和事业单位聘用的管理人员、专业 技术人员，在小城镇购买了商品房或者有合法自建房的居民，以及其共同居住的直系亲属，可以办理城镇常住户口。

　　1998年7月，国务院批转了公安部《关于解决当前户口管理工作中几个突出问题的意见》，解决了新生婴儿随父 落户、夫妻分居、老人投靠子女以及在城市投资、兴办实业、购买商品房的公民及随其共同居住的直系亲属，凡在城市有合法 固定的住房、合法稳定的职业或者生活来源，已居住一定年限并符合当地政府有关规定的，可准予在该城市落户等几个群众反 映强烈的问题。

　　户口短语

　　1.人编制了户籍，户籍又反过来统治了人。这也许是中国户籍制度的最大悲哀。新中国成立初期制定的户籍登记条 例，目的之一就是为了便于统购统销，统筹安排劳动力就业和控制城市人口规模，但遗憾的是在城与城之间、城与乡之间，挖 出了一道难以逾越的鸿沟。出生在农村的，似乎就被一纸农村户口永远钉在贫瘠的黄土地上，年复一年地扮演着“统购”的对 象，去承受工农产品“剪刀差”所带来的不平等交易。出生在城市的，一纸城镇户口似乎就是一张世袭证书，代表着享受“统 销”各种平价农副产品、优厚财政补贴和国家统筹安排入学、就业等各项事业的权利，决定一个人、一家人以至几代人的命运 。

　　2.户口像神话中的千手佛，左揽右抱，上抓下挂，前俯后仰，在城市圈里的各种优惠、补贴、福利、入托、就业、 上学、转干、住房问题上，无一不和户口牵挂在一起。也许，关于户口这方面的功能还找不到确切的文字说明，但在户口面前 ，许许多多人的行为心态已经给今天的户口加注了新的解释。为了这一份比工作证、学生证、荣誉证、代表证……更为值钱的 “第一证件”，有的人到处磕头作揖、可怜巴巴地忙碌一生；有的人则绞尽脑汁，不择手段，使出浑身的解数，调动层层关系 网，干出了常人无法想象的荒唐事；有的人则背井离乡，别妻离子，为了取得这方寸的“小本本”演出一幕幕的悲喜剧。

　　3.世界上任何一种病都是累积的产物。中国的户籍制度从产生那天开始，就以反流动、反迁徙而印在一代代人的心 上。二元结构是其主要基因，随着岁月的流逝，这种基因的特征凸现得更加明显。城市是凝固的，农村也是凝固的，天上没有 路，地上也没有路，人群在凝固的状态下，看着日升日落，月圆月缺。

　　4.能让当代中国人刻骨铭心的是户口。虽然市场经济的大潮时起时浮，人们离开旧的户籍制度的管理有了一段距离 ，当代人已迈着矫健的步伐向着未来大步前进，而户口却像一截老树桩子，仍留在那块土地上，变成了一块墓碑，一块粗糙的 石雕，给人们提供了一次观赏的机会。不管怎么讲，旧的户籍管理制度毕竟快成了一片沉寂的墓地。

　　5.变形的社会，必定会有变形的人生；变形的户口必定有变形行为。这些人你很难说他或者她的行为丑与美、道德 与不道德。面对他们种种反常的行为，你往往会失去来自传统或者来自现代的评判标准。当你撩开罩在这些人行为上的面纱后 ，你会说，他们也是一群弱者，而且是更弱的人，在谁都被笼罩的户口中。

　　6.户口是一种管理的手段，也是一种制度，无论你从哪个角度去观察，就像夏季走进蝗虫铺天盖地的河北平原的青 纱帐。蝗虫多极了，多得让你毛骨悚然。在户口这个独特的领域里，发生的奇闻也比任何一种制度、任何一种经济行为、任何 一种文化行为多得不能再多，奇得不能再奇。

　　7.农民也是人，也是公民。一些“恶吏”恰恰不把农民当人，更不把他们当公民。一个微小得再不能微小的“权力 ”，一旦到了“恶吏”手中，就会被十倍、百倍地放大、歪曲。对“恶吏”的管理恰恰是我们行政管理中最薄弱的环节之一。

　　8.城市户口对农民来讲，像高悬的艳阳：明亮，温暖。人们想方设法一批批地冲进城市圈，享受着票证的保护，又 一批批地沉淀在大中小城市里。城市成了一座只有进口没有出口的堡垒。户口依然露着雪白的牙齿向农民们发出冷漠复杂的笑 容，依然向农村挥舞着永远拿不到手的红纱巾。

　　9.户口是一杆秤，人一生下来，就有了斤两。而在二元社会结构，有的人斤两低，含金量高；有的人斤两高，含金 量低，其中一个重要的经济原因就是户口。户籍制度其实质是一个社会的管理成本问题，更是一种特殊年代的非公平的管理手 段。

　　10.颇有讽刺意味的是，不管你用什么姿式、何种角度，也不管你是蔑视还是冷嘲热讽，流动人口已成了中国经济 大地上最亮丽的风景线。大都市里有他们的身影，小城市里也有他们的身影。从某种意义上讲，如果离开了流动人口这个重要 的、多方面的刺激因素，整个城市的经济就会停滞、萧条、枯萎，许多行业将陷入困境，无从发展。

　　摘自《中国第一证件——中国户籍制度调查手稿》