评论：官员呼吁限制行政强制权不能因噎废食

　　本报记者 李立

　　 大量涉及公共安全的活动客观需要强有力的行政强制手段

　　强制执行案件全部转到法院将加重法院压力降低行政效率

　　行政权力代表公共利益应发挥行政优势把握好授权与限权

　　反复通读、仔细研究行政强制法草案之后，鸡狗年交替之际，北京市政府法制办主任周继东特别约见记者，表达了“一个来自基层政府部门的声音”。

　　他有一种不安。他说：“在公权力与私权利之间寻求平衡点，被普遍认为是行政强制法的立法目的之一。这个流行观点，很容易让大家淡化或者忽略公权力包括行政权力的背后，实际代表的是公共利益的本质。其实，只有寻求维护公共利益与个体利益之间的平衡，才能真正赋予行政强制法以灵魂。不能因为行政强制权是一柄‘双刃剑’而使其暗淡无光，那必将伤及公共利益。”

　　周继东赞成对“权力是私欲和犯罪的酵母”的充分警惕，“但不能因噎废食”，他说。

　　1月11日，他派出手下高级法律专务李富莹，代表北京市政府法制办，在北京市人大常委会法制办召开的行政强制法草案征求意见座谈会上，就草案的修改和完善作了发言。

　　强制安检将面临的尴尬

　　李富莹在座谈会上强调，应当赋予地方应有的行政强制措施创设权。

　　“这绝不是无端揽权之举。”她说。

　　举个例子。在北京，大型社会活动被要求对进出人员进行强制安检。为这一行政强制措施提供法律依据的，是北京市在去年10月出台的《北京市大型社会活动安全管理条例》。

　　“如果按照草案的规定，这一地方自行设定的行政强制措施就是非法的。”

　　行政强制法草案第12条规定，“不制定法律、行政法规，且属于地方性事务的，地方性法规可以设定对涉嫌违法的场所、设施和财物的查封或者涉嫌违法的财物的扣押的行政强制措施”。

　　这意味着除上述圈定的范围，地方性法规就不能再涉足设定其他行政强制措施，地方政府规章当然就更靠边站了。

　　“可像大型社会活动中的安全管理该怎么办呢？如果不让地方性法规为强制安检撑腰，而全国立法的可能性一时也还没有，大型社会活动中不得不进行的安检，就会被推上非常尴尬的境地。”李富莹说。

　　李富莹反复说明，赋予地方行政强制措施设定权，既具有法理基础和实践基础，又完全是为了满足地方履行职责实际的需要：

　　其一，地方承担大量而繁重的维护公共利益和社会秩序的行政管理职责，客观上需要享有强有力的行政强制手段；

　　其二，现行国家法律、行政法规中的80%以上规定，由县级以上地方人民政府及其相关行政主管部门负责具体实施，无论是从贯彻执行的角度，还是从应对现实出发，都需要给地方应有的行政强制创设空间；

　　其三，宪法和立法法既然都承认地方事务的存在，那么就没有理由排除地方在地方事务管理中的行政强制手段的创设权；

　　其四，由于上位法的缺失，目前一些地方性法规和地方政府规章创设的行政强制手段，在地方行政管理中发挥着重要且良好的社会功能，既然短期内不能上升为更高位阶的法律规定，那么，只要符合公共利益就应当得到尊重。

　　李富莹说，行政处罚法和行政许可法都充分考虑到地方的实际情况，有条件地赋予地方一定的行政处罚和行政许可创设权，事实证明是比较符合实际的，行政强制法完全可以借鉴这一立法思路。

　　执行率不到30%的警示

　　“法院自己判决的案子都难以全面执行，就别指望对行政机关申请法院强制执行的案件，能很好执行了。”当记者询问将行政强制执行案件交由申请法院执行的情况时，一位河北省官员脱口而出。

　　此言并非信口开河。

　　记者看到河北省政府法制办提供的一份材料，其中写到，在现有“以法院执行为主、行政机关执行为辅”的行政强制执行体制之下，河北省的行政强制执行案件基本都是申请法院执行，申请法院强制执行的案件执行率不到30%。

　　材料还介绍，公安、税务等拥有行政强制执行权的部门，行政强制执行案件基本上都能执行。

　　行政强制法草案第14条规定，实施行政强制执行的行政机关由法律规定；法律没有规定行政机关强制执行的，作出行政决定的行政机关应当申请人民法院强制执行。

　　草案完全排除了国务院和地方在行政强制执行方面的创设权。

　　李富莹说，这样规定的好处是，除法律另有规定外，行政机关的行政强制执行决定一律要由法院统一执行，可以增强权威性。但有一个现实问题摆在面前，那就是由现行行政法规、地方性法规和地方政府规章规定可以由行政机关自行强制执行的案件，都将全部转由申请法院执行了。

　　“法院是否有能力承受这样的案件剧增？法院的执行能否满足行政效率的需要？”李富莹认为做这样的实证分析非常必要。

　　据记者了解，多年来，河北省物价局申请法院强制执行的价格违法案件非常少，主要原因就是程序繁琐和时间过长。一般价格违法案件的查处，从《检查通知书》起，到《行政处罚决定书》需要两个月时间，如果违法者不服从处罚，物价局再申请法院强制执行，这个过程距离检查之日算起已近三个月，往往被查单位的人员、物资早已不知去向了。

　　这个省的煤矿安全监察局有关人士说，我们不是没有案件申请法院强制执行，但到目前为止，强制执行率是零。原因是“很难和法院进行协调”。

　　李富莹说，草案并不是完全没有意识到现行行政强制执行体制方面的问题，也试图作些改进，但还不够。试图推行比现行模式更强调法院执行的行政强制执行体制，理当对法院的强制执行程序(包括立案、受理、时限等方面)规定得更加科学、合理、严密、高效才行。

　　比如，根据草案第59条和第61条的规定，在紧急情况下，为保障公共安全的目的，法院从作出执行裁定到最后执行，草案给了10天的时间。10天能满足紧急之需吗？这恐怕既无法满足紧急情况下保障公共安全的需要，也无法满足行政效率的要求。建议在紧急情况下，行政机关申请强制执行的，法院应当立即执行。当然，如果行政决定错了，承担责任的是行政机关而非法院。

　　还有对一般行政强制申请，草案干脆就没有明确从法院作出执行裁定到最后得以执行的具体时限。据记者了解，现行河北省行政机关申请法院强制执行的案件，一般需要6至9个月甚至更长。法院拖一拖，行政效率就减一减。

　　应当使行政优势最大化

　　周继东告诉记者，北京市的依法行政基础相对较好，更为突出的问题还是行政强制手段太软。像小广告、违法违章建设、乱摆摊点、黑车、异地交通违法等问题，长期以来困扰市政、市容、交通安全等城市管理诸多方面。这些问题不好办，在相当大的程度上是与行政执法机关强制手段不足、执法成本过高以致打击不力有关。

　　“只有充分意识到公权力代表的是公共利益，行政强制‘软’的问题才可能从根子上解决。”

　　周继东说，行政机关在行使公权力时，如清理占道经营等，尽管其维护的是公共利益，但大家的感觉并不直观，其所带来的整洁环境与秩序并不容易为人们所感受到，许多占道经营周边的老百姓，对小商小贩一见城管人员就慌忙四散感到同情。当行政机关为维护抽象、间接的公共利益，要处罚直接、具体的个体时，人们也容易把同情的目光投向个体。对此，周继东认为只有看到行政权力背后的公共利益，才能真正把握好应有的平衡。

　　同时，他还建议行政强制法在授权上，应当充分考虑我国发展的现实需要与差异，在权利与手段、中央与地方、地方与部门之间，不搞一刀切，该充分授权的充分授权，该限制授权的限制授权。呼吁赋予地方(地方人大和地方政府)一定的行政强制创设权，并不是说什么限制条件都不讲。比如，在行政强制措施方面，地方就不能创设对公民人身自由实施限制的行政强制措施；在行政强制执行方面，可以区分不同的行政强制执行方式，赋予地方如在代履行方面的创设权。

　　如何防止以公共利益名义假公济私现象，周继东说，再“软”的行政强制授权，也有被滥用的可能。对行政强制行为的规范，首先应当对行政机关维护公共利益的权力充分授权，使其管理权力和手段与管理职责相匹配，使行政机关有能力做其该做的事，在此基础上，再对公权力的行使实行有效的制约，使行政机关不能做其不该做的事。简单说，对公权力重在监督，而不是惜于授权，比较理想的行政法治状态应当是，行政机关要依法办事，更要依法能办成事。在维护社会管理方面，权力最小的政府，不见得就是最好的政府，但可以肯定地说，没有足够权力的政府，必定是欠缺作为的政府。

　　他认为，行政强制法的制定，不仅要看到行政的劣势，还要看到行政的优势，好的制度设计应当使行政优势最大化，行政劣势最小化，而不是消极限制，否则，劣势克服了，优势也不存在了。