我国正处事故易发期 政府面对危机渐趋成熟

　　上海市城市排水公司千余名员工，在遍布全市的60多个泵站，按照应急预案进行了防汛防台风实战抢险演习。 陈飞 摄

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环保部门的工作人员在松花江哈尔滨段监测水污染状况。 陈锋 摄

烟台、威海两市相继发布雪灾橙色和红色预警。一辆清雪车在烟台街头清扫积雪。新华

河南郑州市采取多道防线布控，严防禽流感侵入 朱祥摄

　　面对各种突发的危机，中国政府表现得越来越成熟自信。

　　“我们这些市长们每天在食堂吃饭，就是谈论哪里又发生了什么事，该采取什么措施！”在前不久一次重要会议上，北京市市长王岐山坦言。3年前，这位市长临危授命，以果敢的作风遏止了日趋蔓延的非典疫情，受到了外界的瞩目，很多市民也亲切地称他为“救火队长”。

　　可是，作为一市之长，颇有危机管理经验的王岐山丝毫不敢掉以轻心。近年来，北京频频发生一些突发事件，甚至连一场雪、一场雨、一场雾都有可能引起这个特大城市的交通瘫痪。作为首都的特殊地位，北京市政府如何应对这些危机，无疑将更加备受海内外关注。因而，在王岐山市长心目中，城市的公共安全问题，就像是一个“恶梦”。

　　其实，王岐山的这种体验，在中国各级政府主政官员中已有很大的普遍性。面对危机，他们开始由先前的被动应对，逐渐向主动预防、化解转变。这里面既有来自不断健全的“官员问责制”的推动，也有来自社会舆论的压力。

　　2005年12月3日以来，东部沿海城市山东省威海市连降

　　“快速的信息采集，是我们此次应对暴风雪获取的直接经验。” 一位威海市官员如此总结说。

　　但是，必须承认，在应对事关老百姓切身利益的突发危机时，还有一些地方政府并没有做好充分的准备，甚或采取一种漠然的态度，特别是当其中牵涉到一些官员的腐败行为时，应对危机往往变成了掩盖危机。例如，在一些特大煤矿爆炸事故中，一些地方政府首先想到的就是封锁消息，然后寻求在内部解决。这样做的后果就是导致类似事故在同一个煤矿接连发生，而且越来越严重。

　　此外，还有一个特别值得注意的现象时，当危机发生跨越几个行政区域时，处理危机往往会遇到信息沟通等方面的协调问题，这给及时化解危机带来了很大的阻力。例如，去年底发生在东北地区的水质污染事件就是如此，由于事发地吉林省没有在第一时间发布信息，导致水污染面迅速向下游辽宁省扩散，从而酿成了一场大危机。

　　不过，有理由相信，自2006年以后，这种种恶劣现象很可能会逐渐减少。1月8日，中国国务院发布了《国家突发公共事件总体应急预案》，这是一个强制性的国家行政法规，是指导预防和处置各类突发公共事件的规范性文件。

　　该预案是全国应急预案体系的总纲，适用于跨省级行政区域，或超出事发地省级人民政府处置能力的，或者需要由国务院负责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。这显然对处理跨行政区域危机有很大的指导和约束作用。

　　预案将突发公共事件分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件四类。依据突发公共事件可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势，把预警级别分为4级，特别严重的是Ⅰ级，严重的是Ⅱ级，较重的是Ⅲ级，一般的是Ⅳ级，依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

　　预案强调，各级地方政府要在突发事件发生后的第一时间向社会发布简要信息，随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等，并根据事件处置情况做好后续发布工作。其中，发生Ⅰ级或Ⅱ级突发公共事件应在4小时内报告国务院。

　　预案还强调，发生突发公共事件，尤其是自然灾害，必须要做好受灾群众的基本生活保障工作。怎么算是做好“基本生活保障”？就是要确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。为此，卫生部门要组建医疗应急专业技术队伍，根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制，及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备；应急交通工具要优先安排、优先调度、优先放行，确保运输安全畅通。

　　根据预案，突发公共事件应急处置工作实行责任追究制。对于迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况，或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的，要依法对有关责任人给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

　　国际经验表明，人均GDP达到1000～3000美元，社会面临着“高度风险”。目前中国正处于这样的“高风险”时期，也即安全事故和突发事件易发、频发期。由于特有的地质构造条件和自然地理环境，中国是世界上遭受自然灾害最严重的国家之一；随着人员流动日益频繁，公共卫生事件开始成为严重威胁，全球新发的30余种传染病已有半数在中国发现。可与此同时，在很长一段时间里，面对频发灾害，中国社会的警觉性较差，市民普遍缺乏自救、救护的防灾意识和能力。

　　2003年春夏之际发生的非典疫情，让中国付出了高昂的代价，更让高层政府官员切身感受到建立突发公共事件应急机制的重要与紧迫。从此，建立突发公共事件应急机制成为中央政府日程表里的重要内容，“应急预案”也从一个比较陌生的词语逐渐变成了老百姓的流行语。国务院为此成立了专门的应急预案制定工作组，工作组召开了不下200次的讨论会议，多方征求专家和有关人士建议，反复修改应急预案，经过两年多的运作，今年伊始最终推出了《国家突发公共事件总体应急预案》。

　　据中国国务院秘书长华建敏介绍，中国目前的应急预案编制工作已基本完成，包括《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案，80件部门预案，共计106件，基本覆盖了中国经常发生的突发公共事件的主要方面。此外，中国省级突发公共事件总体应急预案的编制工作也已完成，许多市、区(县)也制定了应急预案。

　　可是，突发公共事件应急预案的编制工作虽已取得阶段性成果，但并不意味着从此一劳永逸。面对意想不到的各种突发性灾难，应急预案编制完成，只是“万里长征的第一步”。

　　一方面，一个好的预案，如果只是停留在口头或文字上，而不能及时、有力地付诸执行，终归是形同虚设。为此，当前应确保应急预案在实践中得到落实，并在实践中不断加以完善。

　　此外，在突发公共事件中，必然要对公民权利加以必要限制，公民的财产也可能被征用。在这种情况下，如何保证政府不滥用权力、滥用行政资源？这些显然是突发公共事件应急预案不能完全解决的，而必须依靠相关法律的硬性约束。

　　目前，紧急状态法已被列入中国最高立法机构全国人大和国务院立法计划。清华大学公共管理学院教授于安，是国务院法制办公室委托的“紧急状态法立法研究项目”负责人。他认为，从法律和行政管理的角度讲，为了避免无原则地或者说随意地动用紧急措施，只有在发生危害公共利益的前提下，才能启动特别预案，采用特别措施。(冯建华)

　　背景资料

　　中国应急管理机制形成过程

　　2001年年初，上海市启动《上海市灾害事故紧急处置总体预案》编制工作，经过两年努力，编制完成《总体预案》，这是省级政府中最早编制应对灾害事故的预案。

　　2002年5月，南方广西壮族自治区首府南宁市应急联动系统正式运行，成为中国最早的城市应急管理体系。

　　2003年5月，《突发公共卫生事件应急条例》公布。

　　2003年7月，中国政府提出加快突发公共事件应急机制建设的重大课题，国务院办公厅专门成立“建立突发公共事件应急预案工作小组”。

　　2003年9月，《北京防治传染性非典型肺炎应急预案》公布。

　　2004年5月，国务院办公厅将《省 区、市 人民政府突发公共事件总体应急预案框架指南》印发各省 区、市，要求各省 区、市 人民政府编制突发公共事件总体应急预案，在2004年9月底前报国务院办公厅备案。

　　2005年1月，温家宝总理主持召开国务院常务会议，原则通过《国家突发公共事件总体应急预案》和25件专项预案、80件部门预案，共计106件。

　　2005年7月22-23日，国务院召开全国应急管理工作会议，标志着中国应急管理纳入了经常化、制度化、法制化的工作轨道。

　　2006年1月8日，国务院发布《国家突发公共事件总体应急预案》，国务院各有关部门已编制了国家专项预案和部门预案；全国各省、自治区、直辖市的省级突发公共事件总体应急预案均已编制完成。　来源：北京周报