中国民航真的要开放了吗

　　2月14日，民航总局举行新闻发布会，介绍了中国民航“十五”成就和“十一五”展望。通过整个新闻发布会，我们发现，中国民航业体制改革的瓶颈已经出现重大突破，惠及全体民众的产业格局初露峥嵘。

　　诚如民航总局副局长高宏峰所言，“十五”时期在中国民航历史进程中是不平凡的五年。其间，中国民航大力推进改革开放，运输能力和综合实力显著提高。各项成就可谓斐

然，体现在诸如航空运输大幅增长、通用航空快速增长等八个方面。

　　令人欣慰的是，在这八个方面中，“体制改革取得重大突破”作为其中之一而赫然在目。而体制改革突破最为典型的表现在于两点，其一，中国民航总局与直属的航空公司、服务保障企业和机场脱钩，实现了政企分开；其二，放宽市场准入，允许民营资本投资经营航空公司，目前已有奥凯、春秋、鹰联3家民营运输航空公司投入运营。这两点体制改革的突破意味着，以放松体制管制为取向的中国民航业，将有可能迈向一个全新的产业格局。

　　世界各国的航空业发展历程已经证明，放松管制是产业发展的必然取向，也将使得全体国民受益。1938年美国民航管理局曾视限制竞争为己任，认为只有靠进入和价格管制才能维持一个“公平”的利润。但事实上，缺乏新的进入者和价格竞争的结果却是票价高昂且乘客稀少。1978年美国国会通过了《航空业取消管制法》，允许航空公司自由进入和退出所有国内航线，并自由地决定可承担的运价。统计显示，由于取消管制，在20世纪80年代航空业为消费者节约了1000亿美元的票价，每年可以给社会带来200亿美元的净收益。

　　美国开放航空管制的案例表明，民航业的体制变革需要从两个方面着手，一是开放新竞争者的准入门槛，二是开放价格竞争。反观中国民航体制改革，前者已经为奥凯、春秋、鹰联翱翔蓝天所印证，但是后者似乎尚欠突破。

　　遗憾的是，此次发布会并没有就放开价格管制给出一个明确说法。高宏峰虽然表示“方向是放开票价的管制”，但是在会上仍旧重复了“多数的航线实行基准价上浮25%、下浮45%的票价”的定价标准。而该标准始于2004年4月20日正式实行的《民航国内航空运输价格改革方案》。

　　那么是否因此就认为民航体制变革仅仅取得有限突破呢？答案是否定的。我们认为，真正制约中国民航体制的核心环节已经为改革所破解，看似冰冻的票价体制，必将随之而迅速瓦解。

　　我国民航国内票价在过去的几十年中多次变动，从民航票价多年来的改革历程可以看出，机票价格确实存在着这样一个怪圈：“统—放—乱—统”。表面看来，这个怪圈之所以会形成，是源于国家有关部门的政策变化，但事实上是源于航空公司、特别是国有航空公司旧有的制度瓶颈。

　　我国民航业的管理部门和国有民航公司曾带有浓厚的计划经济时期的特点。中国民航总局既是国家一级行政管理机构，又是中国最大的民航企业，集裁判员和运动员于一身，那么他制定的游戏规则当然就会有利于其自身利益。因此，当几大国有航空公司出现亏损时，中国民航总局总是要重申“禁折令”，打着“防止恶性竞争”的旗号限制正常竞争，但是一旦因为竞争行为损失了客源和收入，放松价格又不得已而为之。如此体制，导致管理政策出招频繁而且犹疑多变。

　　由此可见，无效的行政性垄断体制才是问题的关键，真正制约票价开放的并非行政政策，而是躲在行政政策背后的体制问题。所以，作为“十五”民航体制改革突破之一，中国民航总局与直属的航空公司、服务保障企业和机场脱钩，实现了政企分开，就意味着体制瓶颈已然破局。

　　如果把机票价格“坚冰”作为民航改革成功的标志，那么现在，我们需要做的就是等待，等待在市场力量自然的推动和要求下，机票价格“坚冰”顺利地开裂和融化。作者：马红漫