村权新政：浙江武义创设村级民主第三力量

　　2004年6月18日，“村务监督委员会”首次出现在浙江省武义县白洋街道后陈村，其在村级权力架构中，创设了一个与村党支部、村民委员会并列的第三种机构，其成员由村民代表直选产生并独立行使监督权力，现在全县有546个村建立监督机构——

　　- 本报记者 赵冠军

　　民政部基层政权和社区建设司副司长詹成付在接受媒体记者采访时认为，目前农村搞了直选，但“选举”仅仅是农村民主政治的第一步，如果没有分权和制衡机制，民选出来的掌权者依然可以不对选民负责。浙江武义县农村这一创造性实践，由于是专门机构的全程监督，可以及时发现差错和启动纠错程序，形成了崭新的农村基层自身化解矛盾和解决问题的机制，具有不可估量的重大意义。

　　村务监督的权力结构

　　上世纪七十年代，在中国大多数农村都还为温饱发愁的时候，武义县城边缘的后陈村就已经是个富裕村了，当时村里盖起了三层高的村委会楼，修了武义县农村第一条水泥路，并且率先把自来水引进了村庄。村集体资产已经达到几十万。但是90年代中期以后，后陈村突然从一个富裕村变成了财政赤子的困难村，村民对村干部产生了不满。

　　从2000年以来，因为省级高速路和武义县开发区征用后陈村的土地，后陈村获得了大笔的土地出让金，但由于财务不公开，导致了村民和村干部的矛盾升级。当时的后陈村成为了武义县著名的问题村。

　　按照《村委会组织法》的规定，村里的重大事务必须由村民大会或者由村民代表会议讨论决定，但是在2004年以前，后陈村的村民代表没有被召集开过一次村务会议，没有依法参加过任何关于重大村务的讨论。

　　2004年4月，武义县县委向后陈村派出了专门的工作组，开始了为期两个月的调研和试点。县委副书记、县纪委书记骆瑞生曾长期从事农村工作，他是这次调研的发起人，也是武义县村务公开民主管理领导小组主要负责人。

　　2004年6月18日，在开展大量调研和试点工作的基础上，武义县后陈村村民代表会议通过了约束村干部权力的《村务监督制度》和规范村干部行为的《村务管理制度》，并创造性地成立了一个村民自治监督机构——村务监督委会。随后，在武义县分类分步推开，到2005年5月底全县558个村(社区)都已推行了这一做法。

　　村务监督委员会，与此前其它地方普遍建立的村财务监督小组、理财小组等虽有相似，却有质的不同。

　　此前，监督小组是在村委会的管辖之下，组长通常由某个村委兼任，监督的内容重点是村财务。

　　而今，武义推行的村务监督委员会，成员由村民代表从不是村两委成员及其父母、配偶、子女、兄弟等直系亲属的村民代表中选举产生。监委会在村党支部的领导下代表村民行使监督权，对村民代表会议负责，不参与村务管理，对除村党务之外的村务活动进行监督，受理并调查村民对村务的诉求。监委会设主任1名，委员2名，任期与村委会同届。

　　监委会与党支部、村委会、村民代表会议之间的关系是：党支部是领导核心，村委会是村务管理和决策的执行机构，监委会是村务的监督机构，村民代表会议是村里的决策机构。

　　按照既定方针，监委会的主要职责是：对执行党的路线、方针、政策及村级管理制度执行情况实行监督；列席涉及群众利益的重要村务会议；对财务公开清单和报账前的凭证进行审核；建议村委会就有关问题召开村民代表会议；对不按村务管理制度规定做出的决定或决策提出废止建议，村委会须就具体事项提交村民代表会议表决决定；协助乡镇、街道党委对村干部进行年终述职考评；根据多数村民和村民代表的意见，对不称职的村委会成员提出罢免建议，提请村党支部，报上级党委、政府后，依法启动罢免程序。

　　制度革新的信访背景

　　有分析人士指出，近年来随着工业化和城市化的快速推进，村干部手中掌握的权力资源越来越多，而约束村干部权力的制度和监督却十分薄弱。

　　在该项改革前期，2003年，武义县纪委共受理来信来访300多件(次)，反映村干部问题的占65%，重复访120多件(次)，占40%，重复访、集体访所占比例明显偏高。

　　同时发现，农村党员干部违法违纪案件频发，2001年至2003年，武义县纪委共立案查处农村党员干部147人，占查处总数的46.9%，仅2003年就查处40人，占查处总数的48%，像白洋街道，仅2003年就查处了5个村支部书记、村主任。

　　而且，令当地政府担忧的是，尽管严厉查处，村干部仍“前腐后继”、不断因经济等问题翻身落马。村干部的腐败问题严重影响了农村的稳定，侵害了村民的利益，损害了党和政府的形象，也牵制了县委、县政府的大量精力。

　　针对这一问题，武义县委把村务公开民主管理工作的机制和制度建设作为2004年重点工作，并选择问题较多、矛盾复杂、干群关系紧张的白洋街道后陈村开展试点。

　　针对村务公开民主管理工作涉及部门多、面广的特点，县委成立领导小组，从县纪委、县委办、组织部、民政局、农业局等部门抽调人员组成试点工作指导组。试点工作指导组坚持走群众路线，用两个月时间深入农户听取村民的意见，召开各个层面的座谈会。

　　座谈会上，大家普遍认为：从制度建设入手，建设科学有效的管理、监督制度。在后陈村党支部、村委会及全村党员、村民代表的支持下，通过对村各项管理制度的梳理完善，将重点定位在管理和监督两项制度上，形成了规范村干部行为的《村务管理制度》和约束村干部权力的《村务监督制度》。

　　当制度设计基本成形后，向村民征求意见时，村民提出了一个十分严峻而又长期没有解决的问题。群众反映，光有制度还是没用的，过去村里也有制度，但村干部不执行，照样没有办法，只有上访。

　　地方政府面对的是一个谁来管制度执行的问题，经调查发现，当村民的权益受到侵害，矛盾积累到一定程度时，就会有村民自发组织起来，结成经济利益和政治利益的联盟，推选挑头人物，集会、集资、集访，这实质上是村民自发性的实现民主权力的监督组织构架的雏形。

　　“与其放任自流，不如加以引导，把村民诉求民主权利的热情引导到村民自治的法律框架中来，成为党领导下的群众性监督机构”，这样，建立一个村务监督组织提到了议事日程。

　　经过广泛讨论，通过一段时间的努力，2004年6月18日，后陈村选举产生了首个村务监督委员会。

　　有效成果推进改革历程

　　武义后陈试点以分权制衡创新建立村务监督委员会为突破点，建立起了规范村干部行为的《村务管理制度》和约束村干部权力的《村务监督制度》，构建了一个能自行运转的闭合系统，有效解决了以往长期存在的“制度落实不到位、监督不到位、决策不到位”的问题，推进了村民自治“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”后三个民主的落实。

　　以前，村级管理主要靠村干部的个人素质来维系，缺乏管用实用的制度和监督机制的约束，把村务公开等同于村务公示，重结果的公开，轻事前、事中的公开，造成了半公开、假公开，甚至不公开的问题。同时，原有制度对村民关注的土地征用款分配使用、

　　村务监督存在严重的“三缺”现象，即村务管理缺乏相对独立的监督机构，原来的财务监督小组，是由村两委授权，村两委成员兼任的组织，属同体监督，监督很难到位；村两委主要领导在实际工作中往往忽视财务监督小组或民主理财小组，对财务监督小组、民主理财小组提出意见，村两委不予采纳，也没有其他救济渠道，造成监督“失位”；监督的范围也仅限于财务，对财务以外的其它重大村务活动的监督则几乎是空白；村两委主要领导习惯于自己说了算，既当决策者，又当监督者，运动员裁判员一身兼，形成监督的“错位”。

　　作为村务决策的最高机构——村民代表会议，闭会期间，存在无人召集的状况。决策时，村两委主要领导往往把过程简化，只是村两委同意了，甚至是村两委主要领导同意了就作决定，代替了民主决策程序，缺乏制度的保障。

　　直接受益者

　　是武义县28万农民

　　村务管理按制度得以顺利运行后，村干部的权力不断受到制衡，重大事项须事先听证及经村民代表会议表决通过，从机制上为民主管理、民主决策提供保障。

　　同时，使村务监督由虚变实，提高村务活动的透明度，保障了农民群众的知情权和监督权，实现了真正意义上的民主监督。项目间接的受益者是该县3000多名村干部及该县乡镇、县两级党委、政府。由于村干部的行为受到制约，权力得到有效制衡，在今后的村务管理活动中，严格按规矩办事，充分发扬民主，从机制上减少了村干部犯错误的机会，形成了村干部“不敢腐败”、“不能腐败”的环境，从而有效地保护了村干部。

　　以前，由于没有完善的制度和监委会这个组织，村干部有不廉洁或其他有损群众利益的行为，村民只好走上访之路。推行村务公开民主管理工作后，村务管理有章可循，监委会切实发挥解疑释惑，反映民情的作用，成为了沟通村干部与村民之间的桥梁。

　　据县纪委统计，2003年下半年信访件215件，2004年下半年信访件145件，同比下降了32%，并且在农村出现了上访不如找监委会，未建监委会的村积极要求建立监委会的势头。

　　由于按制度办事，村务活动公开，大小项目实行公开招投标，杜绝了以往村务管理中常见的暗箱操作情况，消除了村民的的猜疑，增强了村民对村干部的理解和信任，村民感到放心。村干部感受也很深刻。以前，村干部不做事村民说你无能，想做点事村民又说你想捞好处，总觉得当村干部很难。现在，村干部的顾虑减少了，办事的信心足了，村干部和村民的关系发生了变化，改变了以往村干部与村民“乡亲不亲”的尴尬局面。

　　如后陈村，去年投入公共建设资金数百万元，一年招投标30多次，但全村没有一起上访，这在以前是根本办不到的。村里建厂房运沙，村委会内定价格是18元一车，但监委会要求公开投标，结果变成了4.49元一车，只有原来的四分之一；村里的招待费明显下降，去年全村招待费开支8000多元，不到以前一个月的支出。据统计，自监委会正式运作以来，直接为该村增收节支90多万元。