重大决策先听公众意见

　　长沙县投入近三千万元创办了全省最大的县级政务服务中心，给老百姓提供了快捷便利的政务服务。该县共有三十四个政府工作部门进入中心开设窗口，直接受理行政许可和服务事项二百二十七项，减少了申请人同行政机关在办事过程中的接触环节，比进中心前缩短办理时间约百分之五十。余志雄摄

　　市政府今年1号文件印发《关于全面推进依法行政的若干意见》（以下简称《意见》），力促从全能型政府转型到有限政府，从管制政府转型到服务政府，从权力政府转型到责任政府、法治政府。

　　《意见》强调，政府对依法行政工作开展情况实行问责制，各级领导要切实担负起全面推进依法行政的责任，做到依法行政工作5年有规划，年度有安排，年终有考核。

　　《意见》要求在继续加强经济调节、市场监管立法的同时，更加重视社会管理和公共服务立法。所有立法项目和规范性文件，出台前都必须经制定机关的法制机构合法性审查。政府规章、规范性文件必须依法在政府公报上发布，并向社会公布。

　　《意见》是长沙今后相当长一个时期全面推进依法行政、建设现代法治政府的重要工作准则。

　　依法行政既要合法又要合理

　　【意见】全市各级政府和政府各部门要坚持执政为民，推进依法行政，建设法治政府。

　　【规定】按照“合法行政、合理行政、程序正当、高效便民、诚实守信、权责统一”的基本要求，加强改革创新和制度建设，进一步转变政府职能，建立健全行政决策、执行、监督相协调的政府运行机制，使行政决策、行政立法与规范性文件的制定、行政执法、行政权力监督更加程序化、法治化、科学化，切实抓好国务院《全面推进依法行政实施纲要》的贯彻落实。

　　【点评】市政府今年的1号文件就发出关于全面推进依法行政的若干意见，表明了市政府建设现代法治政府的信心和决心。上述6项基本要求，体现了依法行政既要合法又要合理。同时要讲究程序正当，除涉及国家秘密和依法受保护的商业秘密、个人隐私外，行政机关实施行政管理应当公开，走法定程序。

　　全面清理行政权力和职能

　　【意见】按照经济和社会发展需要及精简、效能原则，调整、规范政府结构，理顺各级政府部门、单位之间的职能和权限；将相同或相近的行政职能划归一个部门、单位行使，减少行政主体的职能交叉和重叠；定期清理和向社会公开各行政主体的法定职能，实现职能、机构和编制的法定化。

　　【规定】禁止无法律、法规授权或行政机关合法委托的事业单位行使行政职权。禁止临时性机构和行政、事业单位内设机构行使行政执法权。禁止聘请编制外人员实施行政执法行为。加强综合协调部门职能，建立制度化的协调规则，保证政府行为规范运转，促进政府系统内部关系的顺畅、和谐。

　　【点评】清理行政权力就是要努力解决权力交叉、职责不清、责任不明、权力行使混乱的问题。这符合“权力有授权才可为”的现代法治要求。这次清理应是一次全面清理，而不是只针对某个环节或部门。

　　着力满足最基本公共服务需要

　　【意见】政府的公共服务职能将以完善基础性公共服务为重点，致力于满足全体公民最基本的公共服务需要。

　　【规定】积极引入市场运行机制，进一步推进经营性公益事业和公共基础设施项目投资方式改革，鼓励和引导非政府资本进入经营性基础设施项目和社会公益事业项目等领域。完善社会保障机制，对“三无”人员实行救济，对特困家庭的医疗、住房、子女入学等方面实行专项救助。统筹优抚安置、征地安置、农民进城务工、学生就业等各项工作。完善各种预警和应急制度，提高政府应对突发事件和风险的能力。

　　【点评】全球化市场对行政方式提出了新的特殊要求。一方面要强调市场在资源配置中的基础性作用，继续把政府不该管的事交给企业、市场、社会组织和中介机构；另一方面要强化公共服务意识，把更多的精力放在促进社会进步和解决民生问题上，尽快建立健全社会保障和各种突发事件应急机制，提高政府应对公共危机的能力。

　　保障知情权是“三权”基础

　　【意见】依法设定行政许可，依法简化行政许可程序。加强行政许可公开制度建设，除法律有规定的外，行政许可的依据公开、实施过程公开、监督检查公开。进一步完善行政机关新闻工作通报制度和政府公告制度。凡影响公民、法人、其他组织权利义务的行政规范性文件与行政措施等，都必须在政府公报上予以公开。

　　【规定】加强政务网站建设，逐步扩大政府网上办公范围。对与社会生活、经济管理、公共服务有关的重大事项，依法、及时向社会予以通报。重点加强对行政收费、价格决策、建设工程招投标、经营性土地出让、房地产开发项目招投标、公共资产处置等行为的公示和监督。

　　【点评】推行政务公开就是要让老百姓充分享有知情权、参与权、监督权，而知情权是基础，知情权得不到保障，参与、监督就无从谈起。

　　杜绝“以罚没养执法”现象

　　【意见】继续深化以提高政府投资效益为核心、以预算编制和执行制度、国库集中支付制度、政府采购制度、收支两条线制度等为主要内容的财政体制改革，加强公共资产管理和各类专项资金的管理；建立行政执法和行政赔偿经费机制，解决行政执法的财政保障问题。

　　【规定】建立并严格执行行政事业性收费听证制度、公示制度、期限制度、评价制度、监督制度，切实解决“乱收费”问题。禁止行政机关设立任何形式的“小金库”。严格执行收支两条线制度，行政事业性收费和罚没收入全部上缴财政，严禁以各种形式返还。

　　【点评】行政执法经费谁来保障？当然是财政。这次特别强调“解决行政执法的财政保障问题”，就是要坚决杜绝以往个别执法部门搞“以罚没养执法”现象。

　　行政决策失误将受到责任追究

　　 【意见】建立健全科学、民主的行政决策机制。建立健全决策责任追究制度，全面推行“行政问责制”。

　　【规定】凡违反决策程序、不遵守决策规则的，对参与决策的人员要予以处理；对因决策过错给国家和群众利益造成重大损失的，要追究主要负责人和直接责任人的责任；行政机关对社会预警、应急事项处置不当导致产生重大社会影响的，要追究主要领导人和直接责任人决策不作为的责任。

　　【点评】曾有人说行政决策的错误可能要比贪污更可怕。因为以往决策失误了，浪费了几千万元甚至几亿元经费，却难以像贪污犯那样受到查办。建立健全决策责任追究制度，就是说无论是出于好意还是一时疏忽，只要造成决策失误，决策人就要受到追究。

　　探索建立采纳意见说明制度

　　 【意见】严格法律审查程序，完善事前审查制度。建立健全专家咨询论证制度、公开征求意见制度和意见、建议的处理机制。建立信息公开制度和定期清理制度以及质量评估机制。

　　【规定】拟定地方性法规、制定政府规章和规范性文件，涉及较强专业技术内容的要组织专家咨询、论证。凡涉及行政许可、行政收费、行政强制的，或其他对公民、法人或者其他组织生产、生活有重大影响的，应通过报刊、网站等向社会公布草案，征求社会公众意见。凡涉及重大事项、直接关系人民群众切身利益的立法项目和规范性文件，应组织听证会。法规、规章和规范性文件在报送审查时，起草单位应当重点说明听取和采纳各方意见的情况及理由。行政机关定期对法规、规章、规范性文件的实施情况进行评估，听取群众和社会各界的意见。

　　【点评】建立信息公开制度，公民不仅有权查阅，行政机关还应为公众查阅提供便利。行政立法不仅要扩大公众的参与程度，还要积极探索建立对听取和采纳意见情况的说明制度。建立质量评估机制就是要及时收集分析重要的、社会比较关注的地方性法规、政府规章实施后各方面的反映，找出不足，提高立法质量和效能。

　　适当下移执法重心

　　【意见】加快建立权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制。总结和完善城市管理领域相对集中行政处罚权工作，积极探索适应经济和社会发展要求的执法体系，明确各级行政机关的执法权限划分，进一步解决多头执法、重复执法的问题。

　　【规定】凡法律、法规、规章对层级管理权限有明确规定的，由规定层级的行政执法机关实施。对上下级行政机关执法权限划分不明确的，按照基层为主、权责统一、适应实际需要的原则予以明确。减少执法层次，适当下移执法重心。探索相对集中行政许可权，推进综合执法试点。建立、完善行政执法程序，严格约束自由裁量权的行使，严禁超越职权、滥用职权。

　　【点评】多层执法、多头执法的问题，一直为老百姓所深恶痛绝。适当下移执法重心，意味着对与老百姓日常生活、生产直接相关的行政执法活动，主要由区、县（市）行政执法机关实施。

　　行政执法过错追究成为制度

　　【意见】规范行政执法主体，建立健全行政执法主体资格和行政执法人员持证上岗制度，定期清理并向社会公告行政执法主体和行政执法人员资格。依法界定执法职责，分类梳理执法依据，分岗位分解执法职权，确定执法责任。健全行政执法过错追究制度，建立“谁有过错、谁承担责任”的追究机制。

　　【规定】在行政许可、行政处罚、行政征收、行政强制等执法工作中，承办人弄虚作假或者直接行使职权时发生过错的，要承担全部责任；承办人上报意见有错误而审核人、审批人没有发现的，承办人、审核人、审批人都要承担相应责任；审核人、审批人不及时批复或者错误改变上报意见的，审核人、审批人要承担全部责任；文件违法、制度违法或者行政机关多次发生违法行政案件的，行政机关首长要负主要责任。

　　【点评】行政监督的不规范，没有或不能进行及时的责任追究，反过来又必然怂恿和助长行政决策和行政执法的不规范。健全行政执法过错追究制度，定期对执法质量进行评议考核，可督促行政机关依法履职，既不失职也不越权。

　　推行领导干部任职前考法制度

　　【意见】建立、完善领导干部和行政机关工作人员学法制度，探索并逐步推行领导干部任职前法律知识考试制度。

　　【规定】切实加强公务员和领导干部学法工作，把法律知识培训纳入公务员理论培训的总体计划，定期或者不定期进行法律专业知识培训，推行对行政机关工作人员的依法行政考核制度，并以此作为行政机关工作人员录用考试、资格考试的重要内容。

　　【点评】依法行政关键在人，关键在加强领导。将领导干部任职前进行法律知识考试作为一项新制度予以探索并逐步推行，不失为一条确保依法行政工作落到实处的重要举措。各级领导要切实担负起全面推进依法行政的责任，一级抓一级，逐级抓落实。

　　定期报告依法行政工作情况

　　【意见】政府对依法行政工作开展情况实行问责制。建立依法行政工作报告制度。

　　【规定】各级政府要定期向同级党委、人大及其常委会和上级政府报告推进依法行政的情况；各级政府部门要每年向本级政府报告推进依法行政的情况。

　　【点评】依法行政众多的要求和措施集中到一点，就是要使行政权力的各个环节运作规范，既包括行政决策规范，也包括行政执法规范，还包括行政监督规范。确立依法行政定期报告制度，就是要求定期报告各个环节的行政行为是否规范，有哪些差距，如何改进等。