农民工问题系列调查③关于农民工就业服务和 培训问题

　　■农民工在流动就业过程中产生的大量需求，催生了一个巨大的就业服务市场，同时也给过去主要面向城市劳动者的就业服务和职业培训工作带来了挑战。正是在这样的背景下，以农民工为对象的就业服务和职业培训应运而生

　　■近年来，农民工接受就业服务和培训的人数增长迅速，不少地区在工作中也创造了好的经验，但与上亿农民工的需求相比，还只是点上的突破，远远不能适应形势发展的要

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　　■完善农民工的就业服务和职业培训，必须贯彻城乡协调要求，强化以人为本理念，立足我国农民工数量大、公共资源有限的实际，着眼于长效机制建设，逐步建立城乡劳动者平等就业制度，形成城乡统一的劳动力市场，并健全与此配套的服务体系和培训制度

　　一、农民工就业服务和培训的基本情况

　　二十世纪八十年代以来，亿万农村劳动力向非农产业转移和大规模跨地区流动就业，使一大批农民离开农村进入城市，从务农者转为打工者，并成为新的产业工人。农民工在流动就业过程中产生的大量需求，催生了一个巨大的就业服务市场，同时也给过去主要面向城市劳动者的就业服务和职业培训工作带来了挑战。正是在这样的背景下，以农民工为对象的就业服务和职业培训应运而生。

　　(一)就业服务工作现状

　　目前，农民工的就业服务主要包括劳动力流出地的劳务输出服务和劳动力流入地的职业介绍服务。

　　劳动力流出地的劳务输出服务，以农村准备外出就业，又缺乏信息，不敢独自盲目进城的农民为对象。服务内容一般包括：收集输入地用人单位招聘信息并进行必要的考察筛选；发布招工信息并在当地组织招工面试，对选定的人员进行务工常识培训并组织体检；安排交通并护送选定人员到用人单位，直到与用人单位正式确定劳动关系。提供劳务输出服务的，主要是各地县乡公共就业服务机构(目前全国2000多个县劳动保障部门绝大部分已建立了公共就业服务机构，38000多个乡镇中有14300多个建立了公共就业服务机构)。根据不同地区的一些调查分析，目前在外出就业的农民工中，接受过各类劳务输出服务的约为20％～30％，其中政府部门组织的劳务输出不到10％。

　　劳动力流入地的职业介绍服务，以自发零散来城市求职和城市中打算转岗的农民工为对象。服务内容主要是通过组织招聘洽谈会或登记介绍的方式，为农民工提供就业信息和介绍工作。目前向农民工提供职业介绍服务的，有公共就业服务机构、其它部门团体的服务机构、各类民办职业中介机构。

　　(二)职业培训工作现状

　　据国家统计局抽样调查统计，在2004年外出就业的1．2亿农村劳动力中，接受过培训的占28％。以此推算，应有3000多万人曾参加过各类培训。二、当前存在的主要问题

　　近年来，农民工接受就业服务和培训的人数增长迅速，不少地区在工作中也创造了好的经验，但与上亿农民工的需求相比，还只是点上的突破，远远不能适应形势发展的要求。农民工反映强烈的主要有三大问题。

　　(一)公共信息渠道不畅，适合需要的公益性服务和培训项目少

　　据抽样调查，85％的农民外出务工是靠亲友获得信息，而从公众信息渠道获得就业信息的却很少。一些城市公共就业服务机构虽然开始对农民工免费服务，但岗位类型、服务模式又往往不适应农民工的需要。

　　(二)市场中介行为不规范，初次求职农民极易上当

　　一些非法职业中介机构和一些未经批准擅自扩大经营范围、非法从事职业介绍活动的信息咨询公司，利用农民工求职心切和缺乏辨别能力，以虚假信息骗取农民工钱财。这一情况不仅损害了农民工的合法权益，也严重挫伤了他们对职业介绍服务的信任。

　　(三)培训项目与生产和服务实际脱节，不能满足就业需要

　　真正有一定技术含量的培训和技能鉴定往往收费很高，农民工难以承受；有些培训机构只追求参加人数，不关心培训质量和就业效果……从全国情况看，虽然接受过培训的农民工人数增加很快，但农民工的整体素质并没有明显改善，企业急需技术工人的突出矛盾并未缓解。三、问题原因分析

　　上述问题的产生，与劳动力市场现存的二元结构关系密切，也反映了就业服务和职业培训工作中不适应的问题。从政策和工作角度分析，有以下几个直接原因：

　　(一)各级政府重点关注下岗失业人员再就业，突出抓清理拖欠工资维权工作，对农民工的服务和培训未纳入重要日程，政策缺乏，投入不足

　　1998年以来，党中央国务院出台了一系列促进下岗失业人员再就业的政策，但由于农民工不在此服务之列，他们基本无法享受。中央财政用于补贴农村劳动力转移培训的经费仅有“阳光工程”的2．5亿元，地方配套的资金也仅为6亿多元，这对于解决1亿流动就业农民工的就业服务和培训来说只是杯水车薪。

　　(二)公共就业服务体系和职业培训体系在农村基础薄弱。主要面对城市对象的服务和培训模式不适应大批农民工流动就业要求

　　目前，城市的市、区、街道、社区四级就业服务网络已比较完善，而乡镇的就业服务工作却还十分薄弱。更值得注意的是，城市公共就业服务的项目和模式主要是根据本地城镇居民设计的，不适合农民工的需要，使他们“敬而远之”。(三)城乡分割、地区分治和财政分灶吃饭，以及部门间职能交叉、协调沟通不够，成为影响市场管理和工作效率的体制性障碍

　　目前我国实行各级财政分灶吃饭的体制，一些劳动力主要流入地的政府和有关部门负责人对由当地财政出资，为外地农民工提供免费就业服务有不同看法，认为地方财政支出应主要用于解决本地人的问题。涉及农民工就业服务和培训工作的部门虽然较多，但责任不够明确。在劳动力市场管理方面，立法滞后，缺乏统一的管理规则和制度，部门间也缺乏协调机制。体制性问题使农民工的就业服务和培训工作难以形成合力。

　　(四)企业和社会对农民工的歧视，阻碍相关政策的落实

　　尽管农民工已成为我国产业工人的重要组成部分，但不少人思想中存在的对农民工的歧视观念还根深蒂固，严重影响了各项涉及农民工的劳动法规的执行。四、对策措施建议完善农民工的就业服务和职业培训，必须贯彻城乡协调要求，强化以人为本理念，立足我国农民工数量大、公共资源有限的实际，从解决当前突出问题入手，着眼于长效机制建设，逐步建立城乡劳动者平等就业制度，形成城乡统一的劳动力市场，并建立健全与此配套的服务体系和培训制度。在加强公共服务的同时，要积极鼓励各类市场主体竞争参与服务和培训，规范市场行为，引导服务和培训市场健康发展。

　　具体政策措施建议如下：

　　(一)统筹规划，明确责任，完善组织领导体系，加强部门间协调沟通，建立政府牵头、部门相互配合、社会各方参与的工作机制

　　将农民工的就业服务和培训置于城乡就业工作和职业培训工作的大盘子中统筹考虑，国家和各地在制定“十一五”规划时要将解决农民工问题纳入规划范围，将加强农民工的就业服务和职业培训作为规划的重要内容，进一步明确各级政府的职责任务，明确劳动保障部门综合管理农民工流动就业和职业培训工作的职能。农村富余劳动力较多的地市县政府要成立劳务输出领导机构，制定工作计划，统筹协调有关部门力量和与劳务输出相关的服务、培训、维权等各项工作，加强与劳动力输入地的协作，大力发展有组织的劳务输出。劳动力输入地各城市要将农民工流动就业纳入就业工作整体计划，在安排劳动力市场建设和职业培训体系建设时必须充分考虑广大农民工的需求。

　　(二)强化公益服务与规范市场服务相结合，推动供求信息的沟通和对接，大力发展适合农民工需要的就业服务

　　劳动力流出地的劳务输出服务，要发挥政府职能部门、社会组织和各类服务机构的作用，政府制定规则，引导资助，并免费提供政策咨询和相关信息；劳动力流入地的职业介绍服务，要大力发展免费的公共服务，提供供求直接见面的平台；引导推动营利性职业中介机构精细服务，强化信用，提高质量；对民办中介机构，建立信用体系，统一市场管理，加强部门协调配合，堵住不法分子骗钱的门路。

　　具体说来，一是劳动力流出地政府主导，各类服务组织参与，围绕准备外出就业农民的需求，大力发展有组织的劳务输出；二是劳动力流入地公共就业服务机构要向外地农民工开放，免费为其提供就业信息和职业介绍等基本服务；三是规范自发形成的零工市场；四是加强劳动力市场管理，完善立法，规范职业中介行为；五是在城市主要车站、码头等地，以公益广告形式公告合法中介机构的地址和联络方式，方便农民工求职就业。

　　(三)制定和实施以项目为龙头的农民工国家培训计划，整合培训资源，创新培训方式，提高培训质量

　　针对不同农民工群体对培训的需求，设立几大国家项目：一是设立面向几亿农户的电视(远程)培训国家项目，为准备外出的农民提供进城务工常识引导性培训、就业热门行业基本技能培训等课程，使农民足不出户就能免费获得基础培训；二是继续搞好“转移培训阳光工程”国家项目，强化培训与劳务输出结合，鼓励农民参加15至90天的短期实用技术培训；三是设立面向农村初高中毕业生和贫困地区青年的技术工人培训国家项目，强化技术工人订单培训，帮其实现稳定就业；四是设立面向农民工集中行业的农民工岗位培训国家项目，首先选择建筑、煤炭等行业先行，根据不同岗位和技能层次的要求，强制组织多种形式的在岗培训，使职工达到必要的国家职业标准。

　　配合这些国家项目的实施，还要强化配套政策措施。一是要针对上述国家项目的培训要求，组织技工学校、有关行业、企业开发高质量的培训课件和教材，广泛推广使用，同时依托重点培训机构大力加强实训设施建设，形成一批公共实训基地，从整体上解决培训内容不对路、培训质量不高的问题；二是要完善多种形式的培训补贴政策，鼓励农民工参加培训；三是要建立企业职工培训制度，督促企业切实履行职工培训的法律义务；四是要大力推行国家职业资格证书制度，使参加上述培训项目的农民工经鉴定取得相应的职业资格证书。

　　(四)健全农村县乡就业服务体系，形成覆盖城乡的服务网络，从基层抓好组织服务和信息管理工作

　　根据工作任务布局，健全乡镇劳动保障工作机构，聘用配备专职人员，解决开展服务工作经费。建立村信息员联系制度，形成上下相联的信息渠道，为准备外出就业的农民提供就业信息。有条件的地方，可将劳动力市场信息网络延伸到乡镇，实现市、区、县、乡镇计算机联网，运用现代化手段促进信息资源共享。

　　(五)制定免费职业介绍和培训补贴政策；多渠道、大幅度增加农民工职业培训和就业服务资金投入

　　完善公共就业服务政策，将免费职业指导和职业介绍政策扩大到在城市公共就业服务机构进行求职登记的农民工中。增加农民工输出前培训补贴，并将城市职业培训补贴政策扩大到在城市就业并参加了失业保险的失业农民合同制工人中。各级财政在促进就业资金中，应增加农民工公共就业服务补贴资金，中央财政要安排资金，用于实施农民工培训国家项目，同时还应出台鼓励民间资本投资农民工培训的优惠政策，放宽民间资本进入职业教育培训领域的准入条件。