回眸“十五”亮点① 综合决策走向制度化

　　本报记者 陈廷榔

　　编者按:“十五”期间，我国各级政府及相关部门不断加大环保工作力度，采取了一系列政策和措施，开展了重大环保行动，在环保制度建设、环境执法、污染防治、生态保护、国际环保合作等方面取得了积极进展。值此全国“两会”召开前夕，我们推出《回眸“十五”亮点》栏目，对照国家环保“十五”计划的主要工作部署和主要工作任务，对“十五”

环保工作的突出亮点进行报道，以回顾我国环保事业发展的轨迹，并促进“十一五”环保工作的开展。

　　“十五”期间，随着市场经济向纵深发展，我国形成了多元化的利益格局。环境保护与经济发展的矛盾既是环境效益与经济效益的博弈，也是不同利益群体之间的博弈。面对不同的利益诉求，综合决策逐渐成为政府统筹协调各方利益关系的政策工具。

　　在这个大背景下，一个重要的变化就是政府重视综合决策机制的建立，大力推动综合决策机制的实施。主要表现在:一是制定了一系列决策运行机制和保障机制，确保综合决策的科学化、规范化和制度化；二是国家以法律的形式把综合决策规范了下来，推行战略环评，提升环境保护参与综合决策的地位；三是在经济结构调整中，综合决策成为政府调控经济社会发展的手段之一；四是绿色创建成为环保部门参与综合决策的重要渠道，提高了环境管理水平。

　　建立制度体系，推动综合决策科学化、规范化

　　“十五”期间，各级政府积极探索、建立综合决策制度体系，推动综合决策的制度化。吉林省政府建立了环境影响评价、预审制、咨询、联合会审、公众参与等9项制度，并成立了综合决策咨询委员会和经济、社会发展与环境资源委员会；江苏省大力推行重大决策环境影响评价制度、环境与发展科学咨询制度、部门联合会审制度、环境与发展综合决策公众参与制度、重大决策监督与责任追究制度、环境与发展综合决策教育培训制度；上海、山东、山西、陕西、广西、内蒙古等也都建立了实施综合决策的相关制度。各地重视制度建设，目的是保障决策程序的合理性、决策过程的民主性和决策结果的科学性。

　　与此同时，为推动综合决策机制在施政过程中有效运行，各地实行政绩考核和责任追究。这些制度主要包括环保目标责任制、政绩考核制度、责任追究制度等。首先是把综合决策实施情况列为环保目标责任制和政绩考核内容。如吉林省建立了各级政府主要负责人是环境与发展综合决策第一责任人制度，把综合决策实施情况纳入到对党政领导干部政绩考核之中。其次，建立重大决策监督和责任追究制度。如陕西、贵州、新疆、湖北、河南等地出台规定、办法，对在综合决策中出现失误致使本辖区或者相邻区域、流域环境受到严重污染或者破坏生态的有关责任人进行党纪政纪处分。第三，把综合决策作为上级政府对下级政府进行督察的重要内容。如吉林、黑龙江、河北等省在开展环保专项检查中，对综合决策实施情况进行了督察。这些措施有效推动了政府执政理念、政策向有利于环境保护的方向转变。

　　规划环评提高了环保参与综合决策的层次和地位

　　2003年9月1日，环境影响评价法正式实施，标志着国家把综合决策以法律法规的形式规范下来，而且将环境影响评价从单纯的建设项目扩展到各类发展规划，提高了环保参与综合决策的层次，提升了环保参与综合决策的力度。

　　由于各职能部门的专项规划要在全国或一个区域内实施，政府各职能部门之间的综合决策无疑是最关键的。2004年7月3日，国务院批准把工业、农业、水利、城市建设等专项规划以及区域、流域、海域开发规划列入环评范围，试点工作已经在武汉市等地开展。这标志着战略环评正式进入了实施阶段。

　　规划环评进一步强调了政府的环保责任，政府要对审批的规划负责。为此，一些地方也出台了地方政策、法规来推进规划环评。江苏省把规划环评作为环保部门参与综合决策的主渠道；上海市要求涉及生产力布局的行业发展规划、区域开发规划都要进行环境影响评价，否则政府不予审批。规划环评使环保在更高的层次上最直接地介入综合决策。

　　绿色创建成为环保部门参与综合决策的重要途径

　　建设生态省(市)，创建生态示范区、环境保护模范城市、循环经济示范省(市)、环境优美乡镇等是促进经济与环境协调发展的一条途径，而综合决策是保障这条路径畅通的重要机制。在创建过程中，地方政府成立了各职能部门参加的创建工作组织协调机构，使环保部门有了一个提出政策建议的平台，参与高层次的综合决策。山东省为了推动生态省建设，制定了会议调度、依法管理、综合决策、责任追究、督察考核5项制度，明确了各部门在生态省建设中的工作职责和任务目标；一些环保模范城市把环保纳入基本现代化指标体系和经济社会发展中长期规划和年度计划中。

　　在建设生态省、创建环保模范城市等行动中，政府把环保工作贯穿于经济发展规划、布局和发展全过程，环保部门不仅审批单一的建设项目环保，而且参与到城区开发建设、区域生产力布局及中长期发展规划制定中去，进入到经济社会发展的宏观管理和综合决策层次。

　　综合决策发挥了宏观调控的作用，提升了环境管理水平

　　综合决策实际上是政府行使的一种政策手段，借此可以把转变经济增长方式、调整产业结构与解决结构性污染结合起来，优化资源配置，发挥宏观调控的作用。江苏省各地严把新建项目审批关，关小扶大扶优，培育新兴产业，改造传统行业；同时，淘汰一些能耗高、物耗高、规模小、污染重的企业，优化经济结构。上海市抓住结构大调整的机遇，推进污染企业的关、停、并、转，形成了重大决策，环保参与；重大项目，环保参加；重大投资，环保参审的局面。

　　政府推行综合决策的另一个结果就是很多地方实行了建设项目环保预审制、环保“一票否决”等制度，给了环保部门“环保第一审批权”和“环保一票否决权”，明确环境保护在政府决策中的地位，赋予环保部门更多的权利，有力地推动了环境管理和环境执法。广东省环保部门利用综合决策机制，先后向省委或省政府提出了进一步加强建设项目环境管理、促进电力建设与环境协调发展、全省化学制浆及电镀行业统一规划、统一定点、加强山区工业发展与环境保护等意见和对策建议。政府采纳、吸取了这些建议，增强了环境监管力度，促进了可持续发展。

　　制度有效运行方面，问题仍较突出

　　“十五”期间，各地在综合决策制度、机制的建立方面进展是明显的，但是在这些机制、制度的有效运行方面问题仍然突出。主要表现在以下几方面:

　　环保指标还没有普遍地成为衡量干部政绩的硬指标，即使有些地方开始了干部的环保政绩考核，但是，环保指标所占比重不大，还不足以彻底扭转干部的发展观、政绩观，因决策失误而造成的环境污染和生态破坏还大量存在。

　　各政府职能部门之间合作、协调不够，致使在制定专项规划，确立重大建设项目，进行区域、流域开发和城区建设、改造过程中，重视了经济发展，忽视了环境保护。2005年1月18日，国家环保总局宣布停建金沙江溪洛渡水电站等13个省市的30个违法开工项目，这30个项目之所以能够开工，一个重要原因就是有关职能部门没有很好地实施综合决策。

　　再一个突出的问题就是现在综合决策仍停留在比较低的层次，多是小型的建设项目；对投资巨大、规模大的建设项目，尤其是规划、政策等进行综合决策的力度不大。

　　另外，工商产业界、科研学术界、非政府组织、社会公众等方面还没有很好的途径、方式参与综合决策。

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　　建立综合决策机制，促进环境与经济的协调发展

　　进一步建立环境与发展综合决策机制，处理好经济建设与人口、资源、环境之间的关系，完善和强化环境保护规划和实施体系，探索开展对重大经济和技术政策、发展规划以及重大经济和流域开发计划的环境影响评价，使综合决策做到规范化、制度化。——摘自《国家环境保护“十五”计划》