义务教育法修订草案初审 经费保障机制启动在即

　　2月25日上午，十届全国人大常委会第20次会议上，《义务教育法》修订草案首次提请审议。按照新草案的规定，今后义务教育经费体制将改变已经实行了20年的“地方负责、以县为主”模式，逐步向“中央、地方政府共同负担，省级政府统筹落实”模式转变。

　　有专家认为，这一转变，意味着过去随处可见的“人民教育人民办”的提法从此寿终正寝，新的体制将是“义务教育政府办”。

　　体制性经费短缺

　　义务教育经费“以县为主”体制始于上世纪80年代。1986年，寥寥18条的《义务教育法》颁布实施。当时，我国的行政管理体制改革刚刚起步，改革的重点就是放权。事权层层下放，省里下放给市里，市里下放给县里，县里下放给乡里。教育管理权也不例外。

　　“放权并不都是坏事，当时也受到各级政府的欢迎。但人们忽视了一个问题，放权的同时，必然也就意味着责任的下放。”教育部政策法制司一位官员认为，教育管理权下放的同时，教育经费筹措的责任也下放到县级政府，客观上造成了部分地区义务教育经费严重不足的局面。

　　进入1990年代，财政体制改革逐步铺开，财权上收，分税制推行。中央财政分税比例从原来的11%上升到现在的接近60%。相比之下，县乡财政日益紧张，一些欠发达地区更是入不敷出。

　　改革步调的不一致，导致在义务教育工作中，各级政府事权和财权脱节，“管事的没有钱，有钱的不管事”。教育经费不足问题首先表现在农村地区的义务教育上。近年来，增加义务教育经费投入，一直是历次全国“两会”上的焦点。

　　早在1993年，中共中央和国务院颁发的《中国教育改革和发展纲要》就曾提出，到20世纪末，实现国家财政性教育经费支出占国内生产总值4%的目标。但直到2000年，这个比例仅为2.87%。而据2003年的统计数据，这一数字增长到3.28%，但同时，增幅却呈现出下滑趋势。

　　而据资料显示，从1950年代开始，我国的教育制度就开始呈现重高等教育、轻基础教育的势头。尤其是在中央财政的教育经费投入上，更为明显。为解决这一问题，此次草案中明确规定，今后，在各级政府财政预算中，义务教育经费将改变过去与其他教育经费合并列项的做法，实行单独列项。

　　中央政府在义务教育投入上的紧缩，使义务教育的负担几乎全部压在地方政府身上。按照著名教育专家杨东 平的说法，在我国，中央和省一级政府承担的比例约占义务教育总经费的2%和11%，其余87%落在财力最为薄弱的县级政府头上。

　　尤其是农村地区，1990年代中期，教育费附加的取消使本来对此有很大依赖的县乡两级政府教育经费紧张的态势雪上加霜。这种局面，迫使县级政府部门只能通过杂费和其他名目各异的的收费项目获取资金。

　　在《义务教育法》制定之初，囿于国家经济实力的限制，法律条文中对收费问题采取了“适当留口子”的做法，规定根据需要可以适当收取学杂费。而正是这个口子，为后来各地日渐高企的义务教育学杂费提供了法律上的“托词”。

　　近年来，不少县级政府为缓解经费压力，推行“私立公办”的中小学校“市场化”改制模式，吸纳民间资本进入义务教育领域。随之而来的则是学费的飞速提高和教育腐败的愈演愈烈。

　　谋建经费保障机制

　　据了解，在此次修订草案起草过程中，争论的焦点之一就是有关经费保障机制的表述。教育部一直希望能通过一个比较强硬的条文对此进行约束，但来自财政等部门的意见则认为在具体表述上还是应该“模糊一些、灵活一些”。

　　在此前国务院法制办召集的《义务教育法》修订草案征求意见过程中，多位专家表示，不增加财政投入，《义务教育法》的修改不会有实质性意义，而教育投入不足的症结就在于缺乏稳定的义务教育经费保障机制。

　　去年年底的一次国务院常务会议改变了这一胶着局面。会议决定，逐步将农村义务教育全面纳入公共财政保障范围，建立中央和地方分项目、按比例分担的农村义务教育经费保障机制。重点支持中西部地区，适当兼顾东部部分困难地区。

　　杨东 平教授认为，这次会议对《义务教育法》修订草案有关内容的最终确定有较大影响，而且会议提出的方案“甚至比预期的还要好一些”。

　　会后，国务院下发了《关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》(一下简称“通知”)， 明确提出，从2006年开始，全部免除西部地区农村义务教育阶段学生学杂费，2007年扩大到中部和东部地区；对贫困家庭学生免费提供教科书并补助寄宿生生活费。

　　在改变“收费义务教育”为“免费义务教育”的同时，也是在此次会议上，“经费省级统筹，管理以县为主”的模式确立下来。

　　按照这一体制安排，中央、省、县三级政府将明确经费负担比例，中央加大对省级财政义务教育经费的转移支付力度，省级政府也要加大转移支付的力度，确保义务教育的经费能全额纳入预算。

　　各省级政府将负责统筹安排中央转移支付的资金，确定省级及省以下各级政府的经费分担责任，制定辖区内经费保障机制改革的各项具体政策措施。

　　经费管理上实行以县为主。县级政府要将农村中小学各项经费全部纳入预算，科学合理地分配资金，建立健全科学规范、高效快捷的资金拨付制度，确保资金及时足额到位。

　　据测算，2010年当年各级财政农村义务教育经费投入将比2005年增加约644亿元；2006年至2010年5年间，中央与地方各级财政累计新增农村义务教育经费约2182亿元，其中，中央新增1254亿元，地方新增928亿元。

　　上述教育部政策法制司官员表示，在此次提交审议的近100条条文的《义务教育法》修订草案中，国务院常务会议的精神和通知中的各项要求均有反映。而农村义务教育经费问题一旦解决，也就意味着全国义务教育经费问题的解决。

　　但他同时指出，此次草案在教师工资保障的制度建设方面，和通知一样，保持了比较模糊的表述。而这一模糊可能还会留下一些“疑难问题”需要今后解决。

　　据有关数据显示，目前，超过一半的县级财政仅教师工资支出就占当地财政收入的一半左右。而通知和草案规定“由中央和地方财政按比例分担，以中央财政为主”的公用经费、校舍维修改造经费两项支出，只是义务教育经费中的“小头”。本报记者 牛晓波 北京报道

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