法不责众导致土政策出台　 ——访中国社会科学院法学研究所常纪文教授

　　本报记者 黄冀军

　　监察部、国家环保总局公布今年首批联查联办的环境违法案件后，就这些案件出现的根源和症结，记者采访了中国社会科学院法学研究所的常纪文教授。

　　记者:山西省忻州市出台违反环境保护法律法规的“土政策、土规定”。这种现象得

不到纠正，症结何在？

　　常纪文:在我国，环境保护是政府主导、多方参与的事业。如果处于主导地位的地方政府违反环境保护法律法规制定“土政策、土规定”，那么将对地方的环保事业产生灾害性的影响。我认为，一些地方之所以出台这些“土政策、土规定”，除了出于发展本地经济的考虑外，还包括以下原因:一是绿色GDP制度没有真正得到建立，地方政府的环境保护目标责任制难以真正落实。致使一些地方政府在地方经济增长的压力面前不重视环境保护甚至视环境保护为区域发展的障碍。二是很多“土政策、土规定”的出台是由地方政府集体研究决定的，而我国目前追究集体责任的法律制度不完善，因此，一些地方行政首长基于“法不责众”的心态公开违反国家法律法规的规定。三是区域环境损害责任追究机制不健全，未建立上游区域对下游区域的环境责任机制，致使一些地方公然侵犯其他行政区域的环境利益。

　　记者:此次公布的甘肃省榆中县百美纸业公司环境污染案来看，当前一些地方的企业环境违法屡禁不止的症结何在？此案应由哪些部门承担责任？

　　常纪文:一些地方出现企业环境违法屡禁不止的原因就是地方政府的包庇甚至纵容。因此，必须加强对这种行为的惩处。

　　在这一案件中，如果没有人违法指示县政府分管负责人违法批准向环境污染企业发还营业执照，那么，县政府分管负责人应当按照“暂行规定”第5条第6项之规定承担违法审批的责任。同时，地方行政“一把手”也应该对县政府分管负责人的违法行为承担直接的监管责任。如果有人对县政府分管负责人做出了违法的指示，那么，做出指示的行为属于纵容环境保护违法违纪行为的行为，应当依据“暂行规定”第10条之规定追究指示者相应的责任。另外，2006年1月1日开始施行的《公务员法》第54条明确规定:“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任”，县政府分管负责人也应当对其未顶住明显违法的指示压力而违法审批的行为，依据“暂行规定”第5条第6项之规定承担相应的违法审批行政责任。

　　此外，县工商局发还营业执照，按照前述《公务员法》的规定，该行为同样属于违法行为。因此，县工商局和有关的责任人员也应当承担相应的违法许可行政责任。

　　记者:对湖南、贵州、重庆3省、市交界地区锰污染案，其责任如何区分？如何通过责任追究来遏制环境保护中有令不止现象？

　　常纪文:由于这一案件属于跨省共同环境污染案，因此，湖南、贵州省人民政府和重庆市人民政府应当依据“环境保护法”规定分别对本行政区域的污染承担整治监管责任。个别地区未按要求完成整治任务，属于“暂行规定”第4条第5项规定的“对严重污染环境的企业事业单位不依法责令限期治理或者不按规定责令取缔、关闭、停产的”情形，当地政府的有关责任人应当按照该条之规定承担相应的行政责任。

　　目前，环境保护中有令不止现象很普遍，原因在于现有的环境行政责任追究机制不完善，已有的环境行政责任规定没有很好地实施。为了解决这些问题，“暂行规定”完善了责任主体的范围、责任的形式、责任的承担条件、责任的追究主体和追究程序等规定，并针对不依法追究环境行政责任的行为规定了不作为的行政责任。此次监察部和国家环保总局联合挂牌督办环境违法案件，我相信，这对“暂行规定”的贯彻落实起到非常重要的作用。