人民的两会人民的愿景

　　2006全国“两会”在即，为充分展示各界人士对国家未来与社会发展所寄予的期望，本报将视角集中于国家相关部门主管官员、重点行业及企业的领导人士、知名学者与研究人员。他们通过本报畅谈国事，献计献策，反映百姓呼声。

　　政府行政管理体制改革是关键

　　“坚定不移搞改革，一心一意谋发展”。

　　这是中国经济体制改革研究会会长高尚全教授最想说的话。在接受采访时，他重点提出：要使“十一五”时期改革取得突破性进展，必须把行政管理体制改革放在突出位置。

　　瞄准一个中心

　　“从改革实践来看，我们现在的改革正处于全面深化阶段、攻坚阶段。这个阶段需要攻破许多难关，如金融体制改革、收入分配体制和社会保障体制改革以及国有大中型企业改革等。而要很好地解决这些难题，就离不开政府行政管理机制改革。因为政府行政管理体制改革既连接社会体制改革，又连接政治体制改革，处于中心环节。所以，把政府行政管理体制改革作为下一个改革的重点和关键，就可以把社会体制改革、政治体制改革，乃至把全面深化改革带动起来。”

　　高尚全认为，从另一个方面来看，当前是

　　按照高尚全的观点，行政管理体制改革，是落实科学发展观，完善社会主义市场经济体制，建设社会主义法制国家的必然要求。

　　牢记两个服务

　　“行政管理体制改革，就是把过去管制型的政府转变为服务型的政府，把过去无限的政府变成有限的政府。所以，建设服务型、法制型的政府，是行政管理体制改革的目标。”

　　“在完成这个目标之前，必须解决一个矛盾。”高尚全说，当前，我国人均GDP已经超过了1000美元，广大人民群众全面快速增长的对公共事业、公共服务的需求同公共产品供给的严重不足之间，存在着相当大的矛盾。

　　高尚全说，过去政府的职能也好，政府的官员也罢，他们把主要精力放在GDP增长、政绩工程、私人产品的丰富等方面，对其重视也着力都得比较多。很多地方招商引资非常热心，是因为其能够反应为GDP的快速增长，对政绩工程的建设大有帮助。对于公共产品，却并不重视，或者说重视不够。这可能还有另外的原因：提供公共产品不仅不能增加GDP，不能突出政绩，还要花钱费力。

　　对此高尚全开出“药方”：要解决这个矛盾，就必须把政府的主要的职能、主要财力集中到为老百姓提供更多更好的公共产品上来，使我们的各级政府、各级干部都重视公共产品。政府职能的本质是服务，是为老百姓提供更多更好的公共产品，为市场主体提供良好的环境，维护老百姓的合法权益。

　　创新三个理念

　　高尚全告诉记者，要建设服务型、法制型的政府，必须在三个理念的创新上下功夫。

　　他认为，政府是创造环境的主体，企业和老百姓是创造财富的主体。过去两个主体错位了，政府作为投资主体、创造财富主体，认为这样才是搞社会主义。所以，政府一方面把纳税人的钱通过财政投入到各行各业，另一方面把老百姓存在国有银行中的钱又大部分贷给国有企业，而国有企业往往效益并不太高。

　　“许多国有企业老总，心里往往是从贷款的那天起就没有想到还，认为反正都是国家的，是这个口袋到那个口袋。”他认为，无论是政府还是企业老总，他们都没有想到，企业不能还款，那么银行贷款就变成不良资产，最后只能由财政来掏腰包填窟窿。

　　“现在，政府作为投资主体、创造财富主体这种体制不能再继续下去了。”

　　高尚全的第二个创新理念是要有自己的品牌。“我们过去大部分是给外国的品牌加工产品，对方利用了我们廉价的劳动力、廉价的土地赚取了大量的利润，我们不仅所得很少，还使环境和生态受到了严重的破坏。”

　　“第三个理念叫‘非禁即可’，凡是法律不禁止的就是大家都可以干的。过去企业或老百姓要做什么事情，都要经过政府审批才能干，不批准你就不能干。这种理念缺乏创新空间。而这个‘非禁即入’的理念则为创新提供了空间。”

　　劳动立法应以人为本

　　“我希望我所说的一切能够通过媒体引起关注，更希望我所说的能被采纳，能够使政府有关部门在施政上做得更好，更规范。”66岁的中国劳动协会会长夏积智见到记者时这样说道。在劳动领域工作了40余年的他，目前是中国劳动科学领域的学科带头人。

　　“我所反映的问题很简单，只有三点：立法、管理、知识。当然都是我所从事的行业之内的。”夏补充说。

　　据夏积智介绍，在全国上下对制定《中华人民共和国劳动合同法》(下简称“劳动合同法”)的共同呼吁下，“劳动合同法”已经列入了立法计划。“此次人大会议可能会审议，或者下届会议能审议，这是很好的事情。”

　　他认为，改革开放以来，我国破除了过去的“铁饭碗”、“大锅饭”的做法，破除了“能进不能出”、“能上不能下”的政策。实行了劳动合同制度，所以制定“劳动合同法”是十分必要的。

　　“它能很好的规范劳动内容和实际做法，但是它的立法依据是什么？这个问题并没有解决。”夏积智认为，“劳动合同法”在立法程序上的细节存在一些问题。在《中华人民共和国劳动法》(下简称“劳动法”)第三章中有涉及劳动合同的内容，所以从法理上来讲，“劳动合同法”可以以“劳动法”为依据，这样“劳动合同法”就应该是“劳动法”的子法。但现在的问题是：“劳动法”在1994年颁布时，是经全国人大常委会审议通过的。而现在要制定“劳动合同法”恐怕也要经过全国人大常委会审议通过。这样“劳动法”和“劳动合同法”便成了两个“级别”相同的法律，这是说不通的。

　　如果依据《中华人民共和国宪法》(下简称宪法)立法，但在现行的“宪法”中没有“劳动合同”的概念，“一个字也没有。”夏积智认为“宪法”也不能成为立法的依据。

　　“我认为办法有两个。”他说，“一种是《中华人民共和国劳动法》升格，进行一些修改，由全国人大常委会提交全国人大审议通过，成为一部名符其实的‘劳动基本法’。这是一件‘以人为本’，功德无量的好事。同时，立法依据的问题，也就迎刃而解了。再有就是修改宪法，将现行《劳动法》的基本原则全部写入宪法，使全部劳动法律、法规(包括《劳动合同法》)的制定均能直接依据宪法。”

　　在2002年全国人大常委会审议的《中华人民共和国安全生产法》中，“安全生产”的概念代替了“劳动法”第六章中的“劳动安全卫生”的概念，在夏积智看来，安全生产是生产问题，强调生产，而劳动安全卫生注重的是劳动者的安全和健康，二者是有明显区别的，一个是生产管理问题，一个是劳动者权益保护问题。尤其在提倡“以人为本”的今天，更应该以劳动者的权益为主。

　　“这就好比是自己做事自己管理一样的。”夏积智认为，安全生产规划到煤炭系统生产机构管理是十分不妥的。权力下放企业，但政府必须加强管理，尤其是要采取第三方监管更为重要。

　　夏积智还谈到现在通用的一些重要文件或文献中用词不当的问题。他举例说，有文献将“劳动”列入生产要素是明显不当的，劳动是活动，不是生产要素，劳动力才是生产要素。还有用“雇佣关系”来概括中国的劳动关系也是欠缺妥当。在公有制为主体的环境中，尽管存在雇佣关系，但不完全是雇佣关系，所以，用雇佣关系来概括中国的劳动关系是不正确的。“劳动关系用雇佣关系来概括，在逻辑上有些以偏概全。”

　　对自己的提议，夏积智满怀信心：“上面有些问题是我第一次公开对外提到，希望我的一些建议或意见能对国家的建设有一些帮助，更希望有关部门能考虑一下相关问题，使我们的制度更健全，社会更安定。我们期待着‘两会’能给我们带来更大的进步。”

　　“四招”应对三农问题

　　多予、少取、放活。

　　全国“两会”召开前夕，国务院发展研究中心农村经济研究部部长韩俊把农村改革攻坚要坚持的原则总结得简洁而又明了。

　　“我们通过税费改革已经取消了农业税，在少取方面已经取得了实质性进展，但是新农村建设首先要解决钱从哪里来的问题，要使新农村建设真正成为民心工程，让农民真正得实惠，下一步需要对三农多予，希望国家在这个方面能够迈出更大的步伐。”

　　在谈到目前的现况时，韩俊认为予之太少，在教育、医疗、就业等方面，对农民尚有很多不合理、不平等的歧视政策。他说，国家应加大金融、财政投入，扶持农村，放活农民。

　　“根据我们的调查，发现当前农民生产和生活当中最关心的问题，非教育莫属。由此，要解决三农问题，首先必须要解决好农民对子女教育方面的付出问题。”韩俊说，从国际上来讲，无论是发达国家，还是发展中国家，都是由中央和地方政府共同负担初等教育的全部或主要费用，特别是中央和省级政府往往承担了更大的责任。但我国中央和省级政府在发展农村义务教育方面承担的责任太少，实际上乡镇政府和农民群众承担了主要责任，这一方面导致相当多地区的县乡财政难以支撑，严重影响了农村义务教育的发展，另一方面导致农民的教育负担过重。

　　“要加大各级政府对农村义务教育的投入，义务教育不应该理解成为是家长的义务，更不应该理解成为是学校的义务。“十一五”规划建议，在这个五年期间要实现免除学杂费的目标，而且对困难的家庭的学生，教科书的费用也要免掉。这对广大农民来讲，这无疑是一个利好消息。”

　　在韩俊的调查结果里，农民最关心的第二个问题是医疗卫生。

　　韩俊发现，农民现在最愁的是得病，尤其是得大病。他说，要真正让农民看病不用愁，一方面我们要推进农村的新型医疗合作制度，另一方面，还要加大对村级医疗卫生服务的支持力度，如政府可以掏钱对乡村医生进行培训，这方面中国已有非常好的经验，另外，我们还可以投入一部分资金来改造村里面的卫生室，让每一个村一定要有一个象样的卫生室。而且，因为村里的医生也承担了很多公共卫生的职能，还可以考虑对他们进行补助。

　　农民最关心的第三个问题是农村的各种基础设施建设。如水利、道路及各种社会公益事业等。

　　还有一个问题要引起足够的重视。韩俊说，今后20年，大约有三亿左右的农民要由农村转入城市，农村人口向城市的转移和迁移规模这么大，是世界任何一个国家都没有过的。

　　“全面免征农业税以后，农村需要解决一个重要问题：工业怎么反哺农业。也就是说怎么样让公共财政更多地来覆盖农村，怎么让各种公共服务更加深入农村，惠及农民。”

　　不过，韩俊说，要实行工业反哺农业，城市带动农村的发展，作为农村本身，也丝毫不应该忽视自找出路谋发展。

　　从农村自身的角度来讲，韩俊认为要解决好我们国家的三农问题，一定要把握好四个方面的内容。一是要稳定党在农村的基本政策。二是要一定要以增加农民收入为核心，来继续优化农业和农村经济的结构，我们今后还有相当一部分农民，他要继续依赖农业来维持他的生计，作为他增加收入的一个重要的来源，这一方面我们一个方面继续要大力的做好发展高效农业这篇大文章。三是一定要全面的开发，一定要重视农村的人力资本，提高农民的素质应该说是解决三农问题的根本大计。四是要把握的问题就是要继续深化农村的改革，通过改革，要激发农村自身发展的活力。

　　环保规划应突出重点

　　从我国一些地方过去“十五”环保规划编制及实施的情况看，存在的一个突出问题，就是这些地方在编制和实施环保规划中体现的“执行积极的环境政策”这一要素并不充分，或者说体现得还不够。因此，笔者提出在目前基本编辑完成并即将实施的各地“十一五”环保规划中，有必要突出执行积极的环境政策这一重点，就是针对这一问题提出来的。

　　例如，据笔者通过多途径调查，从过去五年我国西部一些地方完成国民经济和社会发展计划的情况看，可以说这些地方及这些地方的各部门都完成或基本完成了各项发展计划和目标，但也有一个例外，就是这些地方也有不少区域或部门环境保护计划未得到很好的完成。

　　原因何在？笔者认为：一是这些地方把环保发展目标看成是软指标，可完成可不完成，说明这些地方的政府对环境保护认识不到位。二是缺乏监督。考核各地GDP，既有政府监督，又有党的监督，而对于环保指标却不切实监督。地方各级政府的环境管理部门，是一个地方行政区域内行使环境监督的统一执法部门，这是国家《环保法》所规定的。也就是说，地方环保行政主管部门不仅要对一切污染行为要进行执法监督，而且应对本地各有关部门、各地国民经济环保规划的执行情况亦应进行监督。但是，这一条却没能做到。

　　再深究其原因，一方面是法律法规规定不够明确具体，另一方面是这些地方政府没有支持环境管理部门行使这项权力。在环保规划常常不能落实的情况下，支持环境管理部门对规划执行情况行使监督是一件刻不容缓的事情。然而，这件刻不容缓的事情在一些地方并未引起足够重视。

　　所以笔者认为：针对上述我国西部一些地方存在的“十五”时期编制和实施环保规划时“执行积极的环境政策不够”的问题，这些地方在编制及实施“十一五”环保规划时即应突出“执行积极的环境政策不够”的这一重点。

　　那么，西部各地在编制及实施“十一五”环保规划时应怎样弥补“执行积极的环境政策不够”这一重点呢？笔者认为：

　　其一、有必要在西部各地“十一五”环保规划的编制及实施工作中突出“加快产业转型步伐”这一环境政策要素。为此，西部各级政府及有关部门应在编制完善并实施本地“十一五”环保规划的过程中，将“加快产业转型”这一国家的环保政策要素融入其中。即除了通过教育提高全省各级干部和公众对可持续发展观念的认识外，还应当通过环保规划，对各产业部门提出更加明确、更加具有约束性和强制性的资源和环境保护要求，特别是对工业部门提出节约能源和水资源的明确技术标准或指标要求。当前，环保规划实施工作的重点要放在“资源消耗重点行业”上，因为70%左右的资源是这些部门消耗的。要把上述要求确定为工业行业的市场的准入条件。如果能做到这一点，就可以促使工业企业加快产业技术和结构的转型。

　　其二、有必要在西部各地“十一五”环保规划的编制及实施工作中突出“积极扶持循环经济发展”这一环境政策要素。因为循环经济不仅是一条经济可持续发展之路，也是防治环境问题的根本性措施。应当按照循环经济的原理通过规划的要求改造传统产业和发展新兴产业。对新建工业企业和园区，从环保规划的设计开始就要遵循循环经济的基本要求。环境保护部门要加强

　　其三、有必要在西部各地“十一五”环保规划的编制及实施工作中突出“改善自然资源价格机制”这一环境政策要素。即应通过环保规划传过如下价格政策信息：即采取积极步骤，减少直至取消对一些资源生产和消费尚存的政府“补贴”；将利用市场机制，增加环境税种，提高资源税收和价格；将通过税收和价格手段，调节社会对环境和自然资源的经济行为，使之起到优化资源配置的作用；同时将筹集更多资金用于环境公共服务建设。

　　其四、有必要加大对西部各地“十一五”环保规划的编制及实施工作的监督力度，使西部各地环保规划的编制及实施工作更好地与“执行积极的环境政策”相结合。为此，西部各地环保规划及其实施工作就要明确这样一些行为：即地方环保行政主管部门将加大对环保规划实施工作的力度；地方性环保法规将得到修改完善和补充；各级地方政府将支持所属环保行政执法部门加大对环保规划执行情况的检查和监督。

　　相关专题：2006年全国两会