回眸“十五”亮点③ 立法变化折射监管新思路

　　本报记者 黄冀军

　　环境保护法律从6部增至9部，自然资源法从10部增至15部，环境保护行政法规从30多部增至50部，环境保护部门规章和规范性文件增至近200多件，各级地方人大及政府制定的地方性环境法规和地方政府规章增至1600余件。这些变化都发生在短短的5年间。这些代表着环境立法步伐的数字从一个侧面展示了我国环境保护法制建设在“十五”期间的重大成就

，反映出我国环境法律体系更趋完善。

　　立法推动和保障环境保护纳入经济社会发展全局；依法变革污染治理方式，实现污染治理由末端治理向全过程控制的转变；关注公众参与环境保护，进一步保障公众环境权益；立足解决当前环境保护中的难点、“顽疾”，增强环境法律、法规的可操作性，在刚刚过去的5年，我国环境保护法制建设可圈可点。

　　从法律层面确保环保融入经济发展全局

　　2002年6月，我国第一部循环经济立法——《清洁生产促进法》制定出台。这部旨在动员各级政府、有关部门、生产和服务企业推行和实施清洁生产的单项环境法律，不仅揭开了我国循环经济立法的序幕，更成为环境保护融入经济社会发展全局法制化的先导。它所确立的工业领域生产理念，不仅标志着我国污染治理模式由末端治理向全过程控制的重大变革，而且确立了引导产业结构、产品结构、能源结构向环境友好方向发展的立法思路，使我国环境立法进一步体现了可持续发展的时代要求。

　　4个月后，又一项保障环境因素纳入经济社会发展综合决策的法律制度出台——《环境影响评价法》通过全国人大常委会审议，规划环评浮出水面。与微观的项目环评相比，规划环评科学评价规划的环境资源承载能力和容量要求，参与区域、流域、海域的重大开发活动、生产力布局和资源配置，将社会、环境和经济作为一个整体综合性地考虑，力求将区域经济发展规模控制在生态环境容量许可的范围内，无疑是环境保护在区域经济社会发展规划中最铿锵有力的发言。

　　《可再生能源法》出台，能源结构有望变轻变绿；国务院发布实施《促进产业结构调整暂行规定》，资源环境承载能力成为产业结构和产业布局的重要指标；《固体废物污染环境防治法》修订，确立了生产者责任延伸制度。“十五”期间，环境保护正逐步在法律层面上成为经济社会可持续发展的调节杠杆。同时，也正在改变着我们的环境保护思路与污染防治方式。

　　增强环境法律“刚性”的起点

　　2004年12月修订的《固体废物污染环境防治法》第81条规定:“造成固体废物严重污染环境的，由县级以上人民政府环境保护行政主管部门按照国务院规定的权限决定限期治理”。从文字上看，这是一条将限期治理制度决定权限赋予环保部门的规定，是一项环境管理制度的重要突破，标志着环境法律、法规逐渐增强“刚性”。

　　为强化地方政府环境责任，2004年底出台的《江苏省长江水污染防治条例》明确规定，沿江地区实行地表水(环境)功能区水质达标责任制以及行政区界上下游水体断面水质交接责任制，并纳入政府环境保护任期责任目标；因控制不力导致重点水污染物排放总量超标，政府要为此“埋单”。这些条文都将为国家立法明晰地方政府对当地环境质量负责制度提供参考。2005年修订后的《上海环境保护条例》增加了限期治理的时间范围、治理期间排放标准的规定，并赋予环保部门对未达到排放标准的单位采取限产、停产的处罚权限；而福建、广东等地针对环境执法工作的要求，通过地方立法创设了查封、暂扣违法物品等行政强制手段。

　　同时，“十五”期间，各省陆续出台环境保护违法行为行政处分办法，环保行政问责制开始建立；各地环境违法行为有奖举报不断制度化、法制化，环境保护社会监督机制开始形成。随着各项环境管理方式和制度的不断创新逐步成为实实在在的法律条文，我国有望从法律层面上破解“违法成本低、守法成本高、执法成本高”的难题。

　　公众参与赢得更多喝彩

　　“十五”期间，立法上还有一个鲜明的特点就是从环境立法起草、法律内容确定，到立法过程，处处闪耀着民意的色彩。

　　2002年制定出台的《环境影响评价法》首次明确规定了专家和公众参与环境影响评价制度，从制度上保障了公众能及时有效地参与环境保护；2004年修订的《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》增加了4个关于环境纠纷解决和环境民事法律责任条款，明确了在环境污染损害赔偿诉讼中实行被告举证制，我国环境立法一改原来的“重行政轻民事”，步入了“行政民事并重”的新阶段。公众参与环境保护也被国家环保总局和越来越多的地方人大、政府纳入立法计划，沈阳市首开先河，出台国内首部公众参与环境保护政府规章，公众拥有参与立法等多项权利，在立法问题上有了自己的声音。

　　环境维权需要个案和制度双重推动，环境公益诉讼立法“十五”期间呼声正高。2004年，农民陈法庆以一名普通公民的身份向国家相关机关建言进行环境公益诉讼立法，随后的2005年全国“两会”上，全国政协委员、著名环保人士梁从诫以提案形式再度呼吁，环境公益诉讼得到社会各界前所未有的关注。四川省资阳市雁江区人民检察院履行了一项新的职责，他们对清水河沿河的8家污染严重企业发出了检察建议书，以公诉机关的身份参与到环境保护的监督中。

　　公众参与环境立法呈现多种形式。2004年9月，国家环保总局开门立法，《排污许可证条例(草案)》倾听民意，这场《环境保护行政许可听证暂行办法》生效后举行的首次环境行政许可立法听证会，标着我国行政许可立法方式正在进行一次改革探索。海南就“白色污染”和电动自行车管理立法举行听证会，老百姓的说法也能走进立法的神圣殿堂。

　　“十五”期间的环境立法，每一次的转折都让我们的环境立法更贴近经济社会发展全局，更贴近环境保护发展的需要。也许只是一个法律条文的修订，却可能成为一个起点，彰显了环境法制建设的新趋势；也许只是一个立法程序的改变，却孕育着环境法制建设的新变革。

　　<<<背景链接<<<

　　适应社会主义市场经济体制要求，进一步完善环境法规体系。制订有关环境影响评价、化学物质污染防治、核安全、放射性污染防治、污染物排放总量控制、清洁生产、生物安全、生态环境保护、机动车排放污染防治和环境监测等方面的法律、法规。做好有关国际环境公约和应对加入WTO的有关法规、标准制修订工作。

　　——摘自《国家环境保护“十五”计划》