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“三农”社会保护政策的东亚经验


http://www.sina.com.cn 2006年03月09日10:46 南方新闻网

  □ 杨团

  □ 十六届五中全会提出,建设社会主义新农村是今后的一个重大的历史任务、战略任务。社会保护是社会政策 的重要视角,从社会保护的视角推动农村社会整体发展,而不仅仅是单纯经济发展或者社会保障的发展,是将以人为本的科学 发展观落实到农村的重要举措,它需要以农民为本,在发展农业、建设农村的同时,重视发展个体、家庭和社区改善
生计系统 的能力。

  □ 在用社会保护的视角推进“三农”发展方面,东亚具有完全不同于西方国家的独特经验,而且,取得了 令世界瞩目的成就。不仅仅韩国的新村运动,日本的农业协同组合、台湾地区的农业协会都有上百年的历史和成套规范。三地 的经验集中到一点,都是先由政府立法推进农民组织的构建,继而政府与农民组织长期合作,以农民组织作为中介,形成政府 ——农民组织——分散的小农户的协作链,将小农户带进现代化。这些实践,正在成为全球“三农”领域内的发展研究、新公 共管理与政府治理研究的一个重要的视角。

  □ 三地的实践各有不同,本源却相同,即均参照了西方农业社会转向工业社会时期的社会政策,以社会立 法的方式建立新的农民的社会组织,政府与之合作,从而将小农户带入大社会。

  □ 通过社会立法方式颁发“三农”的社会保护政策后的一个重大的历史任

  社会问题,将解决方案以法律的形式固定下来以保障执行。19世纪下半叶欧洲国家英、法、德先后颁发了产业组合 法,农业、渔业作为产业均形成了社会组织。1900年,日本率先模仿德国的产业经济组合法设立了日本产业组合法。1910 年日本成立了产业组合中央会,政府官员与海外归来的

留学生合组讲演团到各地农村巡回宣讲,发动基层农民,依法组成综合 农业协同组合(农协)。到1940年,2000多个市町村已经建立了15000个综合农协法人,而且,遍布全日本的165 个医院,300多个诊所都由综合农协投资兴办。

  □ 1947年,日本政府颁发了农业协同组合法(即“农协法”),在市町村的综合农协基础上,仿照地 方政府的层级格局建立了综合农协的联合会,中央一级的农业协同组合中央会和联合会。1952和1962年,分别颁发了 农协财务处理基准令和农协合并助成法。韩国的农会法律也参照了日本的立法经验。

  □ 日、韩、台三地关于农协立法的共性,是将农村、农业、农民作为一个整体实施社会保护的。具体表现 为:

  □ 法律授予农协综合性的社会经济功能,准许农协从事所有与三农相关的事业并实施免税。日本的法律规 定,基层的综合农协可从事的工作有:农业贷款、信用、运送、加工、贮藏和销售组合成员生产的物资、农业水利设施、农村 工业、养老组合保险、健康组合保险、老人福利、农村生活、教育、文化、妇女、青年事业,农地信托、宅地供给、农业经营 和受托等。

  □ 台湾地区关于农业会的法律规定与日本大同小异,概括起来,功能主要有4部分:1农业推广; 2农业金融;3供销经营;4农村文化、医疗卫生、老年福利及救济事业。无论日本、韩国还是台湾地区的农民组织 ,都接受政府的委托,经办政府所需要的社会政策执行事项。

  □ 农协形成上下联通的结构,基层与上层之间是平等的法人关系。上层农协不是基层组织的领导者,而是 为基层竭诚服务的联合会,所有农协组合法人之间都具有平等的法律地位。例如在日本,农协组织共分三层。最基层是综合农 协,直接接受农民和相关组织加入农协成为组合员。中间层为都道府县,分别建立了厚生联(卫生)、经济联(农用生产资料 和农产品购销机构)、信联(金融信用合作社)、专门联(专业农协)、共济联(互助养老、意外伤害)、中央会(教育、宣 传、生活指导)等农协联合会法人,负责对基层农协的指导、信息提供、教育、监察、事业运营、反映对农业政策的意见。在 中央一级建立了全国农协中央会。中央会是农协事业的综合指导机构,负责全国农协事业大政方针的制定、农协组织的普及和 健全发展、对于农协联合会的指导和信息提供、人才培育、工作监察等等。中央会的系统由具有专门职能的联合会法人组成, 除与都道府层的各类联合会组织对应之外,还增加了观光联合会、农业新闻社和出版机构。

  □ 2000年,日本各地基层共有4525个综合农协法人,在都道府县和中央共有354个农协联合会 法人。农协的正式组合员有5,249,499个(团体组合员8714个,此外是个人组合员),准组合员有3,859, 097个(团体组合员75847个)。另有理事19301人,监事5115人。

  □ 在台湾地区,农业会也分成三层:乡镇农会、县市农会、省农会。各级农会既是独立的法人,可以 独立地开展各项业务,又与上级及其他农会之间互相配合,下级农会接受上级农会的指导,各级农会共同组成一个系统的组织 网络。基层农会下设农事小组,为农会事业基层推行单位,各级农会内成立相应的业务部门,负责各项业务的执行。2000 年台湾地区有304家农会,40家渔会,农会正式会员1029162个,赞助会员8079个。各级农协雇员总数为21622 人。不过,据估计,直接、间接从事农渔业的人口大约有500万,而农渔会影响的人口大约有1000万。

  □ 立法规定公司法人不得进入“三农”领域,将“三农”领域的所有盈余留给农协法人。按照日本农协法 ,只有农民自组织的农协法人和农事组合法人(专门从事农业生产经营的农民组织)才可从事“三农”的经济与社会事业运营 。在2001年农地法修改之前,法律不允许公司法人进入“三农”领域,这就意味着从1900年至2000年,整整百年 的立法规定“三农”领域的所有盈余都必须留给农民。

  □ 农协法人和由农民组成的农事组合法人(6667个)都是非营利法人,都享受免税的待遇。日本的非 营利法人有两类,公益法人和中间法人。学校、医院属于前者,农协属于后者。中间法人的社会位置在公益法人和公司法人之 间,由于是非营利法人,依法享受免税待遇。1999年,日本为了促进农业可持续发展,振兴农村和

食品安全保护,特地颁 发了食品·农业·农村基本法,2001年,又修改了农地法,设立了农业法人制度,其中,农业生产法人是以农地为资本经 营农业的法人。农业生产法人制度将农事组合法人(非营利法人)以及有限公司、合资公司统统纳入,掀起了农业法人法制化 运动。目前,日本的农业生产法人(公司法人)共有5889个,力量远不及非营利的中间法人。

  实施“三农”社会保护政策的效果

  日本在战后50年间,成功地走向工业社会,农业人口从近四成下降到4%左右。韩国和中国台湾地区也在近30年 完成了工业化,农业人口下降到3%左右。除了全球性的经济增长环境这个大因素外,不能不说是三地实施同类的“三农”社 会保护政策的结果。

  “三农”社会保护政策时的直接效益,一是形成了系统化制度化的农协组织体系,二是提升了农民自主治理能力,三 是形成了一份巨大的农协公共资产。

  2003年,日本农协的总资产达到84.74兆亿日元(未计入医疗)。据日本厚生联农协联合会统计,2004 年,农协系统在各地拥有医院122间,病床37727张,诊疗所59个,农村健康检查中心23个,健康检查车202台 。护理老人设施23个,访问看护设施110个,中级护理师培训机构16个,高级护理培训机构14个。固定资产4430 亿日元,流动资产3074亿日元,当年事业利润77.2亿日元。农协的卫生机构不仅为农协成员也为公众服务。2004 年,在农协卫生机构看病的患者达到22,586,647人,入院患者达到11,962,457人。

  在台湾地区,从1982年至2001年,20年间事业盈余总额1079.6亿元。2001年各级农会的信用 部总资产高达14,400亿元台币。1991-2001年农会的共同业务如会员的农产品仓储和加工的总收入平均每年 在3.1亿元以上。

  依靠这份巨大的公共资产,日本农协举办了农业技术推广、农民教育、农民养老、农民医疗等多项公共事业,台湾地 区农会按照农会法的规定,将盈余的62%用于农业推广、训练及文化以及社会福利,盈余的5%充实公益金。1982年至 2001年20年间,为台湾地区“三农”事业的发展提供了超过700亿元的直接经费支持。

  还要说明的是,农协的成立创造了大量的就业岗位。日本各级农协有雇员30万人左右,台湾地区农会总共提供了21622 个工作岗位。

  三、政府对农民合作组织的支持

  日、韩、台均在财政上予以农民组织一定支持。始于1970年的韩国新村运动,政府通过农会组织向农民无偿提供 水泥和钢筋,由农会组织农民自行开展修房修路和改水美化的工作。日本中央政府对日本农协实施定额补助金制度。除中央政 府外,地方政府为了推动当地的公益事业,也通过农协这个最大的非营利组织给予公共投资的支持。在2003年,日本各级 政府支持农协的设备设施更新等费用达到2兆日元,大约是农协设备自我更新费用的10%-20%。难怪日本人说,农协是 除政府外日本最大的公共资产拥有者,相当于一个巨大的非营利公司。

  事实证明,日、韩、台通过立法推动农民合作组织,以提高农民经济地位、社会地位和政治地位的方式,缩小社会转 型时期的农村社会的震荡,用政府扶助的农民自主化促进农业产业化和农村现代化,从而完成了在小农户基础上的现代化改造 ,是一个将高度分散的小农户带入现代化的战略性社会政策。它以农民合作组织为中介,将农民和农村作为一个整体保护起来 ,提升了农民和农村市场的位势,形成了一种有别于未受保护的政策强势的市场力量。这种政策强势的市场力量通过与外部市 场的谈判和对峙,在政策保护、位势提升状态下进行市场交换。它所取得的成功,不能仅仅用农业产业化或者农村公共服务合 理化等一般的单项的标准来衡量,也不能仅仅以单纯的经济含义或者社会组织含义来衡量。

  为了完成建设中国新农村的历史任务,我们有必要借鉴东亚三农社会保护政策,探索以小农社会化促进“三农”现代 化的新发展理论,以适应中国农村现代化的需要。

  对米老鼠的理解错位

  新建的香港迪士尼乐园,最近不断受到媒体的关注。来到异地新开张,里里外外都新鲜。开门伊始,还很不适应,管 理上问题多多,有些媒体在报道时作出了种种“引申评论”,其中之一是:迪士尼乐园是什么?答曰:迪士尼是标准美国文化 的象征。所以,话题就顺藤摸瓜,扯出这样的结论,米老鼠走遍世界,是在借美国强势,作文化扩张。

  为了论证这个观点,某电视台做了一个很有意思的实验。他们来到英国伦敦的大街上,随意地拦住一些小朋友,递上 两个免费的卡通玩偶,让他们任选一个。其中之一是英国本土最当红的娃娃偶像,另一个是美国的迪士尼象征,玩具米老鼠。 小孩的年龄大致从两岁到七八岁。所有的孩子,都几乎没有什么犹豫,伸手就抓过了米老鼠,抱在怀里。英国的孩子们宁可弃 本国玩偶,而心甘情愿把美国米老鼠领回家,好像真的是论证了这个“美国文化扩张”的假设。

  这让我想起去年感恩节的故事。我们的一个朋友,是中国的一个历史人物林昭的妹妹,现在居住在美国。她告诉我们 ,每年到了感恩节,她都会感觉情绪低落。她的父母都是在接近感恩节的日子里去世的,对亲人的怀念,还会牵出对家庭往事 的一些不愉快回忆。去年感恩节前,这位年届七十的老人告诉我们,她决定去迪士尼乐园度过几天,她想在那里放气球上天, 纪念自己逝去的亲人们。回来以后,她非常兴奋地告诉我们,她过得非常开心,也很感慨地说,她认为迪士尼乐园的创建者, 实在是一个很了不起的人,因为他给千千万万的人带来快乐。她特别强调说,那里不仅是孩子的乐园,也是成年人甚至老年人 的天堂。

  迪士尼乐园来到香港,当然是全球化的一个象征。可是,全球化和“文化扩张”并不是今天才开始的新玩意儿,几百 年前,中国的丝绸就走遍了世界,同样在英国的大街上,来自中国的丝绸和瓷器,是最受欢迎的选择,以至如大家所知道的, 在英语中,瓷器和中国成了同一个词。

  西班牙在哥伦布发现美洲之后,在南美已经成熟的文明古国掠夺了大量的金子,还长期在南美开采银矿。最后,这些 贵金属都铸成了西班牙的金币和银币。人们没有想到的是,这些金币银币的一部分,最后也流向中国。那是因为中国有着令人 艳羡的绫罗绸缎。中国的大商船,载着中国丝绸,一艘接一艘地开进西班牙南部的塞维亚港口。有档案记载,在1688年那 一年,就有27艘之多。

  今天站在英国大街上抱过米老鼠的孩子,不会知道自己面前的玩偶背后,站着什么国家,究竟是强势,还是弱势,他 们面前只是两个玩偶。他们选择判断的惟一考量,是哪个更可爱。我们的中国老人朋友,她只是想找到一个合适的地方,让自 己受过伤害的心得到医治。她对迪士尼的判断,凭借的是自己最直接的感受,在那里,她能够最大限度地放松自己,让自己快 乐。

  当年中国瓷器来到英国,人们捧在手里,那欣喜的感觉,就和今天伦敦街头的小孩子捧着一个米老鼠的心情是一样的 。中国丝绸的“东方文化扩张”,靠的是美丽。在那个时候,没有看见英国人愤愤不平,他们只是很用功地学习,最后也烧出 了自己的漂亮瓷器。

  确实,米老鼠不仅仅是一个玩偶,米老鼠在一个系列

动画片里,有着更多的文化内涵。可是,与其说米老鼠的创造者 在刻意推销美国文化,还不如说是他在精心研究孩子们的心理,应和人性的需求。米老鼠不仅形象吸引人,而且个性幽默、可 爱、天真、滑稽,有感情。它击中了人的内心,给孩子们带来欢乐,甚至能使烦恼中的大人们,能够暂时忘记外面的世界,和 米老鼠产生共鸣,在这一刻开心大笑起来。

  这种“文化扩张”是顺应人性自然产生的结果。我们看到一个简单道理,不管哪国文化,顺应向善的人性核心,一个 文化成果终会逐渐被广泛接受,成为全人类文明的一部分。假如我们没有看到这一点,认为仅仅发展硬性“实力”的强大,我 们就能够顺便推销我们的文化,那是一种理解的错位。

  这种理解的错位,容易使得我们自己的定位难以和国际接轨。其实,每个国家都必须处理一个强和柔的关系。强硬强 大,未必就是优势。假如是不重视顺应人性之柔弱而追求强,最后的结果可能适得其反,纳粹德国就是一个极端的例子,这样 的强硬强大是脆性的,没有柔韧的生命力作支撑。有自信心的优质文化的发展,并不刻意追求强大,却以全社会符合人性、宽 松、鼓励人的创造力的柔性指标,无心插柳,导致了社会发展的优势。在全球化面前,我们要做的事情就是把自己的事情做好 :保护好和发展好我们自己的文化。(作者系旅美撰稿人) 来源:南方周末


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